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共同遗嘱若干问题探讨/柏文栋

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 17:00:01  浏览:9985   来源:法律资料网
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共同遗嘱若干问题探讨
柏文栋 陈明霞

  项遗嘱继承关系能否发生,取决于有关遗嘱的是否有效。我国继承法对遗嘱继承方式作了较为明确和严格的规定,但并未规定共同遗嘱,学界对这一问题也一直存在争论。目前,我国的婚姻家庭立法正紧张进行,研究探讨共同遗嘱的若干问题,具有一定的现实意义。
一、共同遗嘱的涵义及特征
  共同遗嘱,又称联合遗嘱,或合立遗嘱、共立遗嘱,是指两个或两个以上的遗嘱人共同订立同一份遗嘱,对其死亡后各自或共同遗留的财产指定继承人继承的一种遗产继承方式。这是一种特殊的遗嘱方式,多数情况下发生在夫妻之间。比如某对年老夫妻自书一份遗嘱,指定当两人百年之后,夫妻共同财产除房屋由其长子继承外,其余由其次子继承,妻子祖传之玉佩由其唯一的女儿继承。此遗嘱即为夫妻共同遗嘱。共同遗嘱从遗嘱内容上可分为相关的共同遗嘱和单纯的共同遗嘱两种,同一份共同遗嘱也有单纯和相关之分。相关的共同遗嘱是相互依存的,即当一方的遗嘱内容发生变更或撤回时,对方的遗嘱内容也因而随之发生变化;在遗嘱生效前,即使有遗嘱人先死亡,其遗产也不得被擅自分割。而单纯的共同遗嘱人之间的关系,则是相互独立的,遗嘱人各自可自由变更、撤销其遗嘱而互不相干。可见,单纯的共同遗嘱实为数份独立遗嘱,只不过在形式上合而为一而已,而内容相关的共同遗嘱则要复杂得多,任何一位遗嘱人皆不得擅自变更或撤回遗嘱内容,通常要等到最后一位遗嘱人死亡后,继承才真正开始。这些与我们通常所认知的单个遗嘱在形式、内容及本质上均有很大差异。
  与单个遗嘱相比较,共同遗嘱的法律特征表现为:1?共同遗嘱是一种双方或多方的民事行为。一般认为,遗嘱是一种处分自己遗产的单方法律行为,不同于契约等合意行为,但共同遗嘱却是双方或多方共同合意的结果。2?共同遗嘱的成立乃是双方或多方共同的意思表示。共同遗嘱人在订立遗嘱时主观上具有明确的目的性,其设立遗嘱的目的,不仅表示自己死亡后对遗产进行处分的意愿,还有对双方或多方死亡后各自或共同财产指定继承人继承的共同意思表示,且这种意思表示通常是双方或多方的真实意思表示。3?共同遗嘱在表现形式上较为单一。无论是自书或公证的遗嘱,一般都表现为书面的证书(文件),与单个遗嘱形式的多样性有明显区别。4?共同遗嘱的遗嘱人可以在多种不同的情况下订立遗嘱。遗嘱人可以在他们还没有死亡威胁时就立下遗嘱或有一方在死亡危急时刻才立下遗嘱,也可以在不同时期立下数份遗嘱,当然,这数份遗嘱并非全部有效。
二、有关共同遗嘱的立法例及理论分歧
  各国立法对共同遗嘱及其效力的态度截然相反,但无大陆法系与英美法系等依法律传统之区分,在每一法系内皆有承认与禁止的立法或判例。一种立法例是采用承认主义,明确共同遗嘱的合法性、有效性。奥地利民法典第583条和第1248条,原联邦德国民法典第2265条至2273条,均明文确认夫妻之间可以订立共同遗嘱;有关国际公约也有承认之规定,如1961年10月5日订立于海牙的《遗嘱处分方式法律冲突公约》第4条规定:“本公约亦应适用于两个或两个以上的人在同一份文件中作出的遗嘱处分的方式。”此外,英美等没有统一成文法典的国家,其法院判例也都承认共同遗嘱的效力。另一种立法例是采用禁止主义,完全禁止订立共同遗嘱,否认共同遗嘱的效力。如法国民法典第968条规定:“二人或二人以上不得以同一证书订立遗嘱,不问为第三人利益,或为相互的遗嘱处分”。日本、捷克等国也有相同的规定。日本民法第975条规定:“二人以上者,不得以同一证书立遗嘱”。捷克斯洛伐克民法典第476条第3项规定:“几个被继承人的共同遗嘱无效”。
  但是,理论上的分歧并非如此单一。就我国学界而言,对此争论,归纳起来主要有三种观点,即承认说、禁止说和折衷说。承认说的理论根据在于:1?遗嘱行为是一种私法上的行为。遗嘱人设立遗嘱的目的,是表明自己死亡后对遗产处分的意愿。对遗嘱效力的确认应当贯彻私法自治的原则,只要是真实的意思表示就应当认为有效,而不应过分关注其行为的方式。2?共同遗嘱是一种双方或多方的合意行为,但这种双方或多方的合意行为是基于立遗嘱人相互之间的信赖以及遗嘱所涉及的特定家庭关系而作出的,它又不完全等同于契约等合意行为,必须经对方当事人同意才能成立并发生法律效力的双方或多方民事法律行为。这种与特定人身关系相联系的共同遗嘱能够保证财产流转关系的安全运行。3?多数国家的立法例及司法实务对共同遗嘱,无论是承认抑或禁止,都充分考虑到遗嘱本身的特性和遗嘱成立的实际情况和需要,扩大或放宽遗嘱方式的适用范围,在遗嘱方式的有效性问题上已经采取或趋于采取比较宽松的态度,以成全死者的遗愿,避免或减少遗产继承关系的不稳定。禁止说则持相反的观点,认为:1?共同遗嘱恰恰违背了当事人意思自治原则和遗嘱自由原则。因为遗嘱是遗嘱人单方面的民事法律行为,遗嘱人单方的意思表示即可独立自主地决定遗嘱的成立、变更或撤销,而共同遗嘱,尤其是内容相关的共同遗嘱,却是一种双方的民事法律行为,任何一方不得随意予以变更、撤销。2?遗嘱的效力难以确定。如当共同遗嘱人一方在生前即以实际行为处分了自己的遗嘱标的物,而实际上否定了其所订立的共同遗嘱时,共同遗嘱人的另一方所为的遗嘱内容是否仍然有效呢?何况,遗嘱是遗嘱人死亡后发生法律效力的民事法律行为,遗嘱成立时,不可能立即发生法律效力,一定要等到遗嘱人死亡后才生效。3?因共同遗嘱而发生的继承关系,继承开始时间无法确定。继承从被继承人死亡时开始,而遗嘱内容的实现是以立遗嘱人死亡和留存合法遗产等法律事实的存在为前提的。事实上,共同遗嘱人不可能同时死亡,当共同遗嘱人一方先死亡时,有关该死亡人的遗产继承即应当开始,但共同遗嘱的存在,使得该继承开始时间失去了法律意义,会导致遗产的范围无法确定等。若等到最后一位共同遗嘱人死亡,继承才开始,则其间所发生的各种法律事实往往又会直接影响共同遗嘱的内容效力。折衷说的观点则认为:1?当事人意思自治的私法原则虽为古老的民法原则,但在当今越来越注重人权及私权保护的时代,法律更应当对公民处分个人权利持宽容的态度,给以充分的维护和尊重。共同遗嘱人通过订立共同遗嘱的方式对自己死亡后各自或共同遗产的处分作出共同意思表示,并不违背意思自治原则。合同行为是一种双方或多方行为,仍然是当事人意思自治的结果,意思自治原则是一项基本的民法原则,但不能把它仅局限在单方的民事法律行为中。2?遗嘱是否有效取决于遗嘱的形式要件和实质要件是否具备,但主要还是看遗嘱的实质要件,即遗嘱人在设立遗嘱时是否具有遗嘱能力,是否是遗嘱人的真实意思,是否只处分被继承人的个人合法财产。无论是单个遗嘱还是共同遗嘱,其有效必须符合这三要件,即使处分共同遗产也应当是合意形成。3?因共同遗嘱是遗嘱人双方或多方的合意行为,实践中极易出现遗嘱人处分了被继承以外的人的遗产,或在遗产范围确定上产生较多波折,或因其他法律事实出现对遗嘱的内容、效力产生较大影响等。由于这些情况的存在,有关共同遗嘱能否成立,有何效力等实质性问题应由法律加以明确规定,至于形式有效性问题,则可根据不同遗嘱形式之成立要件确立。
  三、我国婚姻家庭立法应对共同遗嘱作出特别规定
  共同遗嘱,特别是夫妻共同遗嘱作为一个社会现象是客观存在的。审判实务中,处理因共同遗嘱继承而产生的纠纷时,由于无明确法律规定,导致标准不一,做法各异,客观上存在违背被继承人生前意愿而否定遗嘱效力:该按法定继承处理的,则不考虑相关法律事实承认遗嘱效力的现象;或按遗嘱内容处理,导致损害部分法定继承人和其他人的合法财产利益;也有按被继承人遗产的实际状况,参照遗嘱处理的等等。这些状况的存在说明,未对共同遗嘱作出规定乃是我国继承立法的一大缺憾。鉴于此,正在进行的婚姻家庭立法应当在确立我国新时期财产继承法律制度时对共同遗嘱问题作出明确规定。
  (一)共同遗嘱存在的合理性
  共同遗嘱存在的合理性可从以下几个方面来认识:
  1?承认共同遗嘱的存在,有利于我国家庭职能的充分发挥。确立遗嘱继承法律制度符合我国继承法的根本目的,体现了法律对于私人财产所有权的充分保护。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,社会的经济结构发生了较大的变化,也带来了社会生活的根本变革,家庭关系、亲属关系也因此受到较大影响,固有的法律行为和制度模式将被逐渐突破。比如,过去我们只承认夫妻财产法定制,现在夫妻财产约定制已为法律所允许,相信家庭成员之间,诸如父母子女之间的约定财产也会为法律所认可并加以规定;再比如在继承法律关系中,遗产内容将从以生活资料为主逐渐向以生产资料为主转化。一般来说,设立共同遗嘱的被继承人最了解自己的家庭成员,了解各个家庭成员的具体经济状况和他们互尽义务的情况等,能够作出比较合理的遗产分配方案,有利于家庭的和睦和家庭职能的充分发挥。
  2?共同遗嘱反映了共同遗嘱人对生前及死后财产作出处分的一种合意,这种合意反映了民法中当事人意思自治的原则(前文已论及,不再赘述)。
  3?共同遗嘱的存在也充分体现了民法所确定的民事主体对自身民事权利的处分原则。在民法理论上,无论是积极地行使某项民事权利,还是对某些权利的放弃,皆为行为人对自身所享有权利的处分,此处分应依权利人的自由意思,原则上应不受干涉;同时,现代民法理论及原则皆认为,民事权利的行使也应受到一定限制。我国除在宪法第51条对禁止权利滥用设有一般性规定外,民法通则第4条、第7条、第58条也有相关规定。当然,对民事权利行使的限制应有正当理由,并有合理的“度”,以在承认并保障民事权利的不可侵犯性和民事权利行使的自由性前提下,以公法措施及民法原则适当限制。据此,对共同遗嘱人订立遗嘱行为的认识,应当认为是遗嘱人对自己民事权利的处分,这种处分有积极的权利行使,也有对部分民事权利的放弃,当然,通过相应的法律规定对这种处分行为作出一定的限制也是必须的,但应持慎重态度,不致于走向否定个人权利的极端。
  4?对共同遗嘱作出法律规定是我国适应国际大环境,在立法与司法上与国际接轨的需要,也是对提高民事立法技术的一种要求。经济和社会生活的全球化是当今世界的又一大变革,有关国际间的立法与司法冲突将不断增多,涉及的法律关系领域也不断扩大,涉外婚姻家庭关系将变得更加广泛。现行的有关涉外民事关系特别是涉外财产继承关系的法律规定已不能适应日益增多的法律冲突的需要,有关涉外继承上的条约实践也仅限于双边条约实践。显然,这种不相适应的矛盾已日益突出。共同遗嘱作为一种特别遗嘱,其在国际私法中的适用已由海牙国际私法会议所确认,许多国家为处理与此相关的继承问题,也都具体确定了相关的准据法。所以,在我国婚姻家庭立法上应对此作出相应规定。另外,随着社会法治化进程的不断推进,民事立法技术将不断提高,那种仅作原则性的寥寥数十个条文规定的立法模式亦将被详尽缜密、体系庞大的立法模式所取代。在对共同遗嘱的立法问题上,尽管有许多困难,但通过较为详尽的立法,实际处理此类纠纷时,便于法有据,不再难以操作。
  (二)关于共同遗嘱的形式要件和实质要件
  有效遗嘱的成立,必须符合一定的形式要件和实质要件,才是具有实质效力的遗嘱,才能作为财产继承的依据。一份具有实质效力的共同遗嘱,其形式要件和实要件的规定应更加严格。
  1?共同遗嘱的形式要件。共同遗嘱有别于单个遗嘱的特点决定其制作、设立的方式应当由法律作出严格规定。现行的继承法第17条对单个遗嘱的方式作了规定,是否这几种方式皆适用共同遗嘱呢?答案是否定的。笔者认为,共同遗嘱应以公证和自书遗嘱作为其法定方式,而不应以代书、录音、口头等形式表示。
  作为共同遗嘱的公证文书应当由共同遗嘱人亲自到公证机关办理,才具有合法的形式。由于一切合法的公证行为都产生证据上的效力,故在实践中,如果共同遗嘱人前后订立有数份内容相抵触的遗嘱,其中有公证遗嘱的,应以最后所立公证遗嘱为准。自书共同遗嘱应是共同遗嘱人生前自己书面的遗嘱。为确定遗嘱的真实性,法律应当要求此种遗嘱必须由共同遗嘱人亲自书写,共同署名,同时必须注明年、月、日。如果遗嘱内容有变动、增删,应加以说明并应共同签名,并注明年、月、日,仅有共同遗嘱人一人签名,该遗嘱无效。
  2?共同遗嘱的实质要件
  (1)共同遗嘱人在设立遗嘱时都必须具有遗嘱能力。遗嘱能力表明一个人是否具备通过遗嘱处分其遗产的能力,而不能包括财产上的能力。对于成立遗嘱的能力,各国法律规定常有不同,德国、法国等国家规定凡满16岁的人均有成立遗嘱的能力,英国、意大利等国则规定为18岁,日本则规定为15岁。我国继承法规定:“无行为能力人或限制行为能力人所立遗嘱无效。”此条规定应作为共同遗嘱人遗嘱能力的限定。当然,实践中也有一些例外情况,如遗嘱人行为能力的转化导致遗嘱能力的变化等,对此,应根据前文规定作出补充规定或由最高人民法院作出司法解释,予以认定和处理。
  (2)共同遗嘱必须是共同遗嘱人的真实意思。共同遗嘱人如在欺诈、威胁或其他不正当影响下所立的遗嘱应为无效;共同遗嘱系伪造,或虽为真实意思表示但已被篡改,则也应无效。因为受欺诈、威胁或其他不正当影响下所立遗嘱与伪造、篡改的遗嘱都违所了共同遗嘱人的真实意思,不应承认其效力。
  (3)共同遗嘱只能处分共同遗嘱人个人或共有财产。笔者主张,共同遗嘱只适用于夫妻共同遗嘱。因为,从夫妻财产所有的状况看,主要是法定所有、约定所有和个人所有三种。遗嘱中对约定所有和个人所有的财产处分较易区分,对法定共有的财产以共同遗嘱处分则在执行遗嘱时较难掌握,当通过法律作出明细规定;在适用形式上,对个人财产和约定个人财产的处分属单纯共同遗嘱,应单独执行;对法定共有或约定共有财产的处分,属相关共同遗嘱。实践中,由于共同遗嘱人的死亡是有先后的,对其遗产继承开始的时间亦有先后,从尊重共同遗嘱人的意愿出发,法律应规定继承开始的时间为各被继承人死亡时开始。在最后死亡的被继承人死亡前,因一定法律事实的出现而影响先死亡的被继承人的遗产状况的,依遗产及继承关系或对遗产共有关系的实际状况认定,消耗、孳息等也应作为被继承人的遗产。
  (三)共同遗嘱的必要限定
  实践中,常出现遗嘱处分了遗产以外的他人或国家、集体财产情况,或者遗嘱是在违背民法基本原则的情况下作出,或者遗嘱人订立遗嘱的目的是为了规避法津。由于共同遗嘱是遗嘱人对个人或共有财产处分的合意。基于此,应对共同遗嘱作必要限定,主要是以下几方面:
  1?遗产范围的限定。传统民法认为,遗产是被继承人死亡时个人遗留的合法财产。在共同遗嘱中,遗产的范畴的确定应以最后死亡的被继承人死亡时遗产的实际状况确定,而不能分别确定。2?遗产分割的限定。遗产的分割最早应在最后的被继承人死亡后开始,先死亡的被继承人死亡时仅产生理论上的继承开始,并不导致遗产分割。3?共同遗嘱不得取消缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人的继承权,要为他们保留必要的继承份额,否则,该遗嘱将全部无效。4?共同遗嘱撤销的限定。笔者认为,共同遗嘱的撤销要注意区分两种不同性质的情形。一种是共同遗嘱人在受欺诈、威胁或其他不正当影响下导致遗嘱无效的撤销,其撤销权在法院,这实际是撤销一个意思表示不真实并有瑕疵的遗嘱。另一种是撤销一个意思表示真实的,并无瑕疵的遗嘱,其撤销权在立遗嘱人。对后一种遗嘱的撤销也应作必要限定,即撤销共同遗嘱的行为应当是全体共同遗嘱人的真实意思,任何一个共同遗嘱人在未征得其他立嘱人同意的情况下,无权擅自撤销该遗嘱;后死亡的立嘱人可以撤销该遗嘱,但不得不顾已死亡的被继承人的遗产状况而侵害继承人的继承权;共同遗嘱的内容不得约定遗嘱不可撤销;自书共同遗嘱不得撤销作为共同遗嘱的公证文书。
  (作者单位:江苏省扬州市中级人民法院)
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哈尔滨市人民政府规章制定程序的规定

黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府令
 (第2号)


  《哈尔滨市人民政府规章制定程序的规定》,已经市人民政府1996年3月12日第99次常务会议通过,现予发布,自1996年3月20日起施行。

                            
市长 汪光焘
                          
一九九六年三月十五日


          哈尔滨市人民政府规章制定程序的规定

第一章 总则





  第一条 为使市人民政府制定规章程序规范化,保证规章质量,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关规定,结合我市情况,制定本规定。


  第二条 本规定所称规章,是指市人民政府依照法律规定的权限制定的在本市辖区或辖区特定区域内普遍施行的、具有强制性和约束性的规范性文件。


  第三条 市人民政府制定规章的范围:
  (一)依据法律和法规的规定,由市人民政府制定的规章;
  (二)市人民代表大会及其常务委员会认为应当由市人民政府制定的规章;
  (三)市人民政府在法律规定的权限内根据实际需要制定的规章。


  第四条 规章的名称为规定、办法、实施办法、实施细则等。


  第五条 制定规章,应当遵循下列原则:
  (一)坚持社会主义法制的统一性;
  (二)坚持从本市实际情况出发;
  (三)坚持与改革、发展决策相结合;
  (四)坚持民主性、科学性。


  第六条 制定规章所需经费,应当纳入市财政年度预算。


  第七条 市人民政府法制局是本市规章制定工作的主管部门,组织编制市人民政府规章制定规划、计划,审查规章草案,负责规章制定过程中的协调工作,以及规章的清理和汇编工作。

第二章 规划和计划





  第八条 本市各政党、人民团体的市级机关,区、县(市)人民政府和市人民政府工作部门,可以根据国民经济、社会发展的需要,向市人民政府提出制定规章的建议。
  制定规章的建议,以书面形式报送市人民政府法制局。
  本市的其他组织、个人,也可以向市人民政府提出制定规章的倡议。
  制定规章的倡议,以书面形式向区、县(市)人民政府或市人民政府工作部门提出,也可以直接向市人民政府法制局提出。收到制定规章的倡议的机关,应当研究是否采纳并答复倡议人。


  第九条 制定规章的建议或倡议,应当包括规章的名称,制定的理由、依据等内容。


  第十条 市人民政府法制局负责对制定规章建议或倡议组织研究论证,提出规章制定规划和年度计划草案,报市人民政府批准后,以市人民政府文件的形式发布。


  第十一条 规章制定规划和年度计划,由市人民政府法制局组织实施。


  第十二条 市人民政府工作部门需要追加制定规章题目或撤销已列入规划或计划的规章题目、变动提报时间的,应当提出书面报告,说明理由,经市人民政府法制局审查同意,报市人民政府批准后进行调整。
  市人民政府法制局也可以根据实际需要,向市人民政府提出调整规章制定规划和计划的报告。

第三章 起草





  第十三条 规章的起草由规划或年度计划确定的部门承担。起草部门应当成立起草小组,确定一名负责人负责起草工作。
  规章的内容涉及不同部门管理职能的,应当由规划或年度计划中确定的主办部门组织相关部门成立联合起草小组。
  根据需要,市人民政府法制局也可以组织规章的起草工作。
  起草小组或联合起草小组应当组织有关专家论证或参与起草工作。


  第十四条 起草的规章,应当包括下列内容:
  (一)制定目的和依据、适用范围、主管部门;
  (二)权利、义务等具体规范;
  (三)违反规章的责任、施行日期;
  (四)其他需要规定的内容。
  起草的规章需要废止现行规章的,应当在规章草案中写明。


  第十五条 规章的内容用条文表述,每条可分款、项、目,款另起一行不冠数字,项和目冠数字。规章条文较多的,可以分章。
  起草规章,应当符合立法技术要求,结构严谨,条理清楚,层次分明,用词准确、简明。


  第十六条 起草规章,不得与法律、法规相抵触,并与我市已颁布的有关规章相衔接。对某一事项作出与已颁布规章的规定不一致时,应当在上报规章草案时说明情况和理由。


  第十七条 起草部门拟定草案后,应当书面征求与规章草案有关部门的意见。被征求意见的部门应当在规定的时间内提出意见,经部门负责人签署意见并加盖公章后回复起草部门。
  起草部门拟定与群众利益密切相关的重要规章草案,应当召开座谈会或用其他方式征求管理相对人的意见,并请有关专家进行咨询论证。


  第十八条 规章草案中涉及重大改革或重大行政措施的,起草部门应当事先向市人民政府专题请示,经批准后再写入规章草案。


  第十九条 起草部门向市人民政府报送的规章草案,应当经部门负责人集体讨论。几个部门联合起草的规章草案,应当经牵头起草部门负责人集体讨论,主要负责人审定后,转有关部门主要负责人会签。


  第二十条 起草部门应当按规章制度计划确定的时间向市人民政府报送规章草案。报送规章草案,主要包括下列文件:
  (一)由部门主要负责人审签或会签并加盖公章的提请发布规章草案的正式文件10份;
  (二)规章草案25份;
  (三)起草说明(包括起草规章的必要性、主要依据,规章的主要内容、重要条款的说明,规章的起草过程、协调情况,以及其他需要说明的问题)25份;
  (四)有关部门提出修改意见和有关专家的意见各1份;
  (五)依据的法律、法规和政策文件一式25份;
  (六)需要报送的其他材料。
  起草部门报送的规章草案,由市人民政府法制局直接受理。

               第四章 审查



  第二十一条 市人民政府法制局对报送审核的规章草案,按下列规定进行审查:
  (一)制定规章的必要性和可行性;
  (二)是否符合宪法、法律、法规的规定和党的路线、方针、政策;
  (三)是否符合本市改革和发展的实际需要;
  (四)结构、条文和法律用语是否合适准确。


  第二十二条 市人民政府法制局对规章草案进行审查后,符合起草规定的,可以书面形式征求区、县(市)人民政府和有关部门的意见;对不符合起草规定的,退回起草部门进行修改、补充。
  起草报送的规章草案因情况发生变化可暂缓制定的,市人民政府法制局应当提出处理意见,报市人民政府批准后,退回起草部门。


  第二十三条 区、县(市)人民政府和有关部门接到市人民政府法制局下发的规章草案征求意见稿,应当认真研究,提出修改意见,经部门主要负责人签署意见并加盖公章后,按时间要求退回市人民政府法制局。逾期不退回的,视为无意见。


  第二十四条 对涉及公民切身利益的重要规章,市人民政府法制局应当征求有关方面的专家学者和管理相对人的意见。
  规章内容涉及全市公民的,市人民政府法制局报请市人民政府同意后,可将规章草案提交公民进行讨论。


  第二十五条 市人民政府法制局接到区、县(市)人民政府、市人民政府有关部门退回的修改意见后,应当依据法律、法规,对规章草案进行审核修改。必要时,可进一步征求起草部门主要负责人意见。

第五章 协调





  第二十六条 对规章草案征求意见过程中出现的分歧意见,由市人民政府法制局组织有关部门协调。经协调达不成一致意见的,由市人民政府法制局提出处理意见,报请市人民政府领导协调。经市人民政府领导协调仍达不成一致意见的,主持协调的领导应当提出裁决意见,报请市人民政府常务会议或全体会议决定。


  第二十七条 有关部门接到市人民政府法制局协调规章草案会议通知后,应当准备本部门的意见,届时由本部门领导或指派能代表本部门意见的人员出席会议陈述意见。


  第二十八条 经市人民政府法制局或经市人民政府领导协调修改后的规章草案,由起草部门印制若干份报请市人民政府审批。


  第二十九条 市人民政府法制局应当对规章草案提出书面审查报告,呈报市人民政府。

第六章 审批和发布





  第三十条 市人民政府审批规章,应当经市人民政府常务会议决定。对涉及全局性的重要规章,应当经市人民政府全体会议讨论决定。


  第三十一条 市人民政府常务会议或全体会议讨论规章草案,市人民政府法制局负责人应当作审查报告,起草部门主要负责人应当作规章草案的说明,并宣读规章草案的全文,由常务会议或全体会议的组成人员进行讨论。


  第三十二条 起草规章的部门或市人民政府法制局的负责人,对会议讨论中提出的询问负责解释,说明情况。


  第三十三条 经市人民政府常务会议或全体会议通过的规章,由市长签发,也可以由经市长授权的副市长签发。


  第三十四条 规章以市人民政府令的形式发布。


  第三十五条 经市长签发的规章,由市人民政府指定的报刊公布。必要时,也可以召开新闻发布会公布。


  第三十六条 规章发布后,应当报送省人民政府、国务院和市人民代表大会常务委员会备案。


  第三十七条 市人民政府法制局负责按年度汇编规章。

第七章 解释修改和废止





  第三十八条 规章条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由市人民政府法制局提出意见,经市人民政府批准后发布。
  属于规章施行中的具体问题,由规章中确定的主管部门提出意见,经市人民政府法制局审核后予以解释。


  第三十九条 规章的修改和废止,依照规章制定程序办理。

第八章 附则




  第四十条 由市人民政府负责拟定的地方性法规草案,依照本规定执行,其他重要的规范性文件参照本规定执行。


  第四十一条 本规定由市人民政府法制局负责解释。


  第四十二条 本规定自1996年3月20日起施行。市人民政府办公厅1985年7月20日印发的《哈尔滨市人民政府办公厅关于法规规章起草程序的规定》同时废止。

信息产业部关于依法打击网络淫秽色情专项行动工作方案的通知

信息产业部


信息产业部关于依法打击网络淫秽色情专项行动工作方案的通知

信部电〔2007〕231号


各省、自治区、直辖市通信管理局;中国电信集团公司、中国网络通信集团公司、中国移动通信集团公司、中国联合通信有限公司、中国卫星通信集团公司、中国铁通集团有限公司,各互联网接入服务提供者;国家计算机网络应急技术处理协调中心,中国互联网协会:
  为依法严厉打击互联网上和手机上传播淫秽色情信息等违法犯罪活动,对人民群众反映强烈的网上突出问题进行集中整治,中央宣传部、公安部、教育部、信息产业部、文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国务院新闻办、银监会、全国“扫黄打非”工作小组办公室决定自2007年4月至9月在全国范围内组织开展依法打击网络淫秽色情专项行动。信息产业部依法打击网络淫秽色情专项行动工作方案如下:
  一、指导思想
  以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,按照科学发展观的要求,深入贯彻落实党的十六届六中全会精神,紧密围绕构建社会主义和谐社会的总目标,坚持重点突出、标本兼治的原则,广泛动员企业、协会、用户多方参与,形成政府监管、企业自律、社会监督的合力,针对人民群众反映强烈的互联网上和手机上的突出问题,对相关电信业务市场进行专项清理整治,依法打击互联网上和手机上传播淫秽色情信息等违法犯罪活动,有效遏制网络淫秽色情信息的传播,进一步探索和完善治理网络淫秽色情有害信息的长效机制和技术手段,积极构建和谐网络环境。
  二、工作目标
  关闭和取缔一批经有关部门确认的境内淫秽色情等非法网站和移动信息服务提供者;查处一批为淫秽色情等非法网站提供手机(包括小灵通)代收费的信息服务企业和单位;全面清理无证提供主机托管和虚拟主机等互联网接入服务提供者;对未备案擅自提供互联网信息服务或备案信息不真实的网站,以及为未备案网站提供接入服务的互联网接入提供者进行整治。同时,通过各相关电信运营企业自查自纠、互联网协会组织的自律行动,以及电信主管部门的监督检查,进一步完善、落实信息安全管理制度,逐步建立防范淫秽色情等违法有害信息长效管理机制和技术手段,提高电信监管部门对互联网信息安全的监管能力,有效净化网络环境。
  三、工作重点
  此次清理整顿的重点问题:
  1、未经许可擅自提供主机托管、虚拟主机等互联网接入服务;
  2、向未备案网站(包括WAP网站)提供接入服务;
  3、网络接入管理制度和措施不落实,信息安全责任不落实;
  4、为非法网站提供手机(包括小灵通)代收费;
  5、移动语音信息服务(移动IVR)大量虚假诱骗宣传、传播涉黄低俗内容的问题。
  四、工作措施
  信息产业部此次专项行动在结合各企业、各地区实际情况的基础上,重点采取以下专项打击和清理整顿措施:
  (一)针对性开展互联网接入和重点业务专项市场清理整顿工作。
  1、开展互联网接入服务市场的清理整顿工作。
  各基础运营企业要对所接入的互联网接入服务提供者资质情况进行逐一排查,对未取得IDC、ISP许可证擅自提供主机托管和虚拟主机等互联网接入服务(包括年检不合格)的单位进行全面清理。
  各基础运营企业和主机托管、虚拟主机等互联网接入服务提供者要对所接入的网站(包括WAP网站)用户资质情况进行逐一排查,对未备案网站,应停止其接入;对已备案网站的备案信息进行动态核实,保证备案信息的真实、准确。
  各省、自治区、直辖市通信管理局要在去年开展互联网接入服务市场专项治理工作的基础上,结合今年的经营许可证年检工作,组织力量集中对本地从事主机托管、虚拟主机等互联网接入服务提供者进行清理检查。对本地互联网接入服务提供者的基础数据信息进行更新、核对,保证完整准确;对未取得IDC、ISP许可证擅自提供互联网接入业务的,应依法查处、清理;对尚未备案擅自开通网站服务或通过提供虚假备案信息取得备案资质的,以及向未备案网站提供互联网接入服务等违规行为,依法予以严厉查处。
  2、开展对手机(包括小灵通)代收费服务的清理整顿工作。
  各相关移动运营企业要对本企业及接入合作单位提供手机(包括小灵通)代收费的情况进行逐一排查,一旦发现网站利用手机(包括小灵通)代收费提供违法有害信息内容的,要立即停止接入和代收费,并保存有关记录,移交公安机关依法处理。同时,要加强事前防范,采取相应措施防止接入合作单位为提供违法和不良信息的网站代收费;要严格事后管理,建立健全企业内部主动发现和处理提供违法和不良信息网站代收费的工作机制。
  各省、自治区、直辖市通信管理局要依法吊销为淫秽色情等违法网站提供手机(包括小灵通)代收费的信息服务企业经营许可,并关闭违法网站。
  3、开展对“一号通”类业务的清理整顿工作。
  开办“一号通”类业务的基础电信企业要规范该业务订制流程,尽快实施“一号通”类业务用户实名登记管理。各省、自治区、直辖市通信管理局要加强对当地基础电信企业落实情况进行监督检查,对措施不到位的,要督促企业整改或停办“一号通”类业务。
  4、开展移动语音信息服务(IVR)市场的清理整顿工作。
  中国移动和中国联通要对本网移动IVR负责,严格审核信息内容,禁止提供色情语音聊天服务;规范与内容提供方的合作行为,在合同中须明确中国移动和中国联通是移动IVR的经营主体;规范业务宣传行为,禁止通过群组或广播式短信息等违规方式向用户滥发含有不良内容的虚假诱骗宣传广告;明确告知用户业务接入代码、资费标准、客服电话及其他应告知用户的事项,在向用户提供的收费凭证上标明收费主体是中国移动或中国联通。中国移动和中国联通要按上述要求对移动语音信息服务经营行为进行自查和规范,对未按规定落实的,各省、自治区、直辖市通信管理局予以严厉查处。
  (二)建立健全信息安全管理相关制度和手段。
  1、各基础运营企业应制定网络接入和传输管理流程及工作制度,事先对接入主体资质及信息服务项目进行严格审核、登记,保证“先许可/备案,后接入”、“违法不良内容不得接入”的规定真正得到落实。
  2、各基础运营企业及相关互联网接入服务提供者应按照《互联网站管理工作细则》(信部电〔2005〕501号)要求,在各地分支机构分别设立专岗专职负责所接入的网站备案、规范网站行为及相关管理工作,名单报当地通信管理局备案;并建设所接入网站主办者的基础数据信息库,且要符合电信主管部门网站备案管理系统接口标准,并进行动态更新。
  3、各基础运营企业应落实宽带、无线等互联网接入服务用户上网日志记录60日留存制度,为公安等部门开展案件调查和证据搜集等工作提供相关记录。
  4、各基础运营企业应建立对违法和不良信息内容的发现机制,广泛发动社会参与和监督,在已有客户服务平台的基础上,设立专门的违法和不良信息举报受理平台,建立、完善举报处理工作机制,进一步接受社会监督。各相关移动运营企业应建立完善移动信息服务业务管理和拨测平台,在已建立对文字类移动信息服务进行拨测的基础上,进一步研究对声音、图像和视频等信息内容实现日常动态拨测。
  5、各基础运营企业应建立协助电信主管部门及公安机关等相关部门加强行业监管和依法查处的日常工作机制。对于主动发现或用户举报明显属于淫秽色情等违反“九不准”信息的,应立即停止其接入,并保存记录,及时转交公安机关依法处理;对于有多个用户举报、涉嫌提供淫秽色情等违反“九不准”信息的,应暂停其接入,送公安机关研判,并视情况报当地电信主管部门;对于涉及违反社会公德、不利于良好社会风尚等不良信息的,应向其预警,并按行业自律公约纠正。
  6、各基础运营企业应建立信息安全管理制度监督检查机制。从制度建设、管理手段、人员配备、奖惩机制等方面,对各地分支机构和所接入IDC、ISP等互联网接入提供者建立和落实信息安全责任制的情况定期进行检查。并将信息安全制度落实情况,与本企业各级领导班子的年终考核以及员工的绩效考评结合起来,与所接入IDC、ISP等互联网接入提供者合作协议是否有效延续结合起来。
  信息产业部和各省、自治区、直辖市通信管理局要根据此次专项行动的要求,加强对各相关电信企业落实信息安全管理制度的情况进行监督检查,并纳入许可证年检以及行风评议等考核工作。
  (三)发挥行业组织作用,加强网上自律。  
  中国互联网协会要加强对各成员单位的自律监督,督促其积极开展自查自纠工作;引导广大互联网从业机构和上网用户,抵制低俗网络文化;组织好“绿色网络联盟”的发起活动、启动2007“绿色网络文化建设年”、组织开展“青少年绿色上网”行动等,公布实施博客行为规范、论坛自律公约;认真做好移动违法和不良信息举报监督中心的相关工作,建立移动信息服务企业联席会议制度,组织各移动信息服务企业共同签署“移动信息服务自律公约”,对提供涉及违反社会公德、不利于良好社会风尚等不良信息的,及时提醒或曝光,在行业内形成积极健康向上的信息服务氛围。
  (四)依法积极配合相关部门查处工作。
  在专项打击行动中,各基础运营企业要积极配合公安等部门做好案件调查和证据搜集等工作,建立协同工作机制,对提供淫秽色情等违法信息的网站,一经发现,坚决停止接入和代收费,移交公安部门处理,有效打击违法犯罪活动。各省、自治区、直辖市通信管理局要建立快速通道,及时配合各相关部门查询网站备案和IP地址等互联网基础信息;对于经有关部门认定从事网络淫秽色情等违法犯罪活动的网站,发现一个、取缔一个、关闭一个。
  (五)逐步建立防范网络淫秽色情等有害信息的长效机制。
  通过专项打击行动,建立非法网站黑名单制度,将被关闭、查处的网站和网站主办者列入黑名单予以通报,各基础运营企业和互联网接入单位不得再为其提供接入,并在二期网站备案管理系统投入使用后全面支撑实施;同时,逐步建立相关经营者不良行为信誉记录制度,将互联网接入经营者履行职责纳入其经营行为记录和年检审核,加强对行业从业者的信誉管理,形成各部门、各地区互联网管理的联动机制。电信企业要加快相关技术开发,推广具有过滤淫秽色情信息功能的绿色上网服务;信息产业部会同相关部门全面落实终端绿色上网软件的推广工作,为净化网络环境提供技术支撑。继续加强监管技术手段建设,建立完善行业监管移动信息服务评测监督技术平台,提高监管效能;抓紧完善二期网站备案管理系统的开发建设,进一步提高配合其他主管部门对互联网信息及其责任人快速定位的能力。
  五、组织机构和工作职责
  (一)信息产业部成立依法打击网络淫秽色情专项行动领导小组(以下简称领导小组)。
  组 长:奚国华(党组副书记,副部长)
  成 员:刘利华(办公厅主任)
  陈家春(电信管理局副局长)
  李国斌(政策法规司副司长)
  黄澄清(互联网协会秘书长)
  张继平(中国电信集团公司副总经理)
  朱立军(中国网络(集团)有限公司副总经理)
  刘爱力(中国移动通信集团公司副总经理)
  李正茂(中国联合通信有限公司副总裁)
  郭浩(中国卫星通信集团公司副总经理)
  潘维越(中国铁通集团有限公司副总经理)。
  (二)领导小组负责在专项打击行动期间,组织落实中央的各项要求和有关对外协调工作,研究和部署信息产业系统专项打击行动的各项措施,并组织督促检查。领导小组下设办公室,负责日常具体工作和对外协调工作。
  领导小组办公室设在信息产业部电信管理局,联系电话:010-66012301,传真:010-66020117,邮箱:shcc@mii.gov.cn。  
  (三)中国电信集团公司、中国网络(集团)有限公司、中国移动通信集团公司、中国联合通信有限公司、中国卫星通信集团公司、中国铁通集团有限公司分别成立由公司主要领导挂帅的专项打击行动小组,与信息产业部建立协调、联系机制,明确联系人,并根据信息产业部总体部署要求积极参与并主动开展专项打击行动。
  (四)各省、自治区、直辖市通信管理局和当地各相关电信运营企业省级公司共同组织专项打击行动协调工作组,负责在本地区落实领导小组部署的打击网络淫秽色情专项行动的各项措施,并负责协调配合当地公安等国家机关共同开展专项打击行动。
  六、时间安排
  (一)4月15日至5月15日,为专项行动的动员部署阶段。组织各省、自治区、直辖市通信管理局和各相关企业明确要求,落实人员机构,部署各项专项行动措施,并做好专项行动宣传工作。
  (二)5月16日至7月15日,为专项行动的自查自纠阶段。各基础运营企业对照本通知要求,组织对本企业提供的互联网接入服务、手机(包括小灵通)代收费服务、“一号通”业务、移动语音信息服务以及所接入的移动信息服务、信息安全管理制度落实情况进行全面自查自纠。同时,信息产业部和各省、自治区、直辖市通信管理局分别组织跨地区和本地互联网接入服务提供者对所接入网站的资质、备案信息真实性等进行自查自纠。各省、自治区、直辖市通信管理局并对落实有关措施的情况进行抽查。
  在此期间,各省、自治区、直辖市通信管理局和基础运营企业要配合公安机关对淫秽色情网站开展打击行动,关闭一批、查处一批淫秽色情网站及为其提供接入服务、代收费服务提供者,进一步规范经营秩序和经营行为,净化网络环境。
  (三)7月16日至8月31日,为专项行动的清理整顿阶段。信息产业部组织对重点地区、重点企业对重点问题的自查自纠情况进行全面检查,同时继续配合公安机关对淫秽色情网站开展打击行动,对有关违法经营活动予以查处和取缔。
  (四)9月1日至9月15日,为专项行动的巩固阶段。根据专项行动中发现的问题,建立健全各项管理制度和工作规范,探索建立互联网行业管理长效机制,巩固专项行动工作成果。
  (五)9月16日至9月30日,为专项行动的总结阶段。组织各相关电信运营企业和各省、自治区、直辖市通信管理局根据前一阶段专项行动的情况,进行效果评估、工作总结并形成书面报告。
  七、做好专项行动部署、宣传和信息上报工作
  各省、自治区、直辖市通信管理局和各领导小组成员单位要充分认识开展此系列活动的重要性,切实承担责任,严格按照本专项行动要求,结合本地区本行业本企业的实际情况认真制定具体实施方案,于5月18日以前报信息产业部,并按统一部署抓好落实。
  各省、自治区、直辖市通信管理局和各领导小组成员单位要重视社会宣传工作,加强与媒体联系,紧扣部专项行动工作各阶段的重点和特点策划相应宣传方案,及时、充分报道专项行动的意义、作用,以及在专项行动各阶段采取的举措和取得的成效,加强对行业自律等活动的正面宣传和引导,并对违规企业和行为进行曝光,为专项行动创造良好氛围。
  各省、自治区、直辖市通信管理局和各领导小组成员单位要做好专项行动的信息报送工作,确定固定信息联络员于每月20日前书面向领导小组办公室报告本单位本月开展专项行动的主要工作措施、工作进展情况和取得的成效等情况,查处的重大案件要及时上报。专项行动每阶段结束前一周内将本单位阶段工作汇报总报送领导小组办公室(每阶段结束当月情况纳入阶段情况汇总,不再单报)。
  9月20日前,各省、自治区、直辖市通信管理局和各领导小组成员单位要及时向领导小组办公室报送本地区、本企业书面专项行动工作总结。
                             信息产业部
                          二○○七年五月十一日