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文化部


文化部关于印发《全国文化市场知识产权保护专项执法行动方案》的通知

文市发〔2010〕36号


省、自治区、直辖市文化厅（局），新疆生产建设兵团文化广播电视局，北京市、天津市、上海市、重庆市文化市场行政执法总队：
　　为落实《国务院办公厅关于印发打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动方案的通知》（国办发﹝2010﹞50号），贯彻全国知识产权保护与执法工作电视电话会议和温家宝总理重要讲话精神，文化部决定自2010年10月至2011年3月，在全国范围内开展文化市场知识产权保护专项执法行动。
　　现将《全国文化市场知识产权保护专项执法行动方案》印发给你们，请向当地党委、政府汇报，并遵照执行。
　　特此通知。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一○年十一月九日



全国文化市场知识产权保护专项执法行动方案

　　近年来，各地按照党中央、国务院的统一部署，严厉打击侵权盗版，深入整治市场秩序，文化市场知识产权保护取得一定成效。但也应当看到，网络文化等领域侵权盗版现象仍十分严重，侵权盗版方式不断发生变化，知识产权保护形势依然严峻。为落实《国务院办公厅关于印发打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动方案的通知》（国办发﹝2010﹞50号），贯彻全国知识产权保护与执法工作电视电话会议和温家宝总理重要讲话精神，文化部决定自2010年10月至2011年3月，在全国范围内开展文化市场知识产权保护专项执法行动。具体方案如下：
　　一、工作目标和重点
　　通过整合文化市场执法资源，集中开展专项执法行动，依法查处一批重大案件，移送一批侵权盗版分子，曝光一批违法违规企业，取缔一批违法经营网站，有效遏制文化娱乐、网络文化等领域的侵权盗版行为，提高知识产权保护意识和能力，规范文化市场秩序，建立完善知识产权保护长效机制，为文化大发展大繁荣创造公平竞争的市场环境。
　　开展专项行动坚持整体推进、突出重点、打防结合、务求实效。以打击网络游戏、网络音乐、网络动漫、电子游戏及卡拉OK歌曲等的侵权盗版行为为重点内容，以环渤海、长三角和珠三角地区为重点地区，以歌舞娱乐、游艺娱乐、网络文化为重点领域，以社会反响较为强烈的典型案件为重点抓手，全面加大执法力度，有效遏制侵权行为，大力净化市场环境。
　　二、工作任务
　　此次专项执法行动分动员部署、组织实施、总结检查等三个阶段，重点完成以下工作任务：
　　（一）打击网络游戏“私服”、“外挂”。按照《网络游戏管理暂行办法》的规定，坚决取缔未经批准，私自架设服务器，提供外挂程序，擅自从事网络游戏上网运营、网络游戏虚拟货币发行或交易等违法网络游戏经营活动的网站；重点查处含有法律法规禁止内容的网络游戏及进行格调低俗宣传推广的网络游戏。
　　（二）清理歌舞娱乐场所歌曲点播系统。对使用非法出版、生产或者进口的音像制品，播放含有禁止内容的曲目或荧屏画面，或者擅自与境外曲库联接的歌舞娱乐场所，依照《娱乐场所管理条例》的规定从重处罚。
　　（三）严查侵权盗版网络音乐。协调通讯管理部门，坚决取缔未经批准或备案，擅自提供网络音乐试听、下载、播放等服务的网站；重点查处未经批准擅自进口网络音乐，或者提供含有未经审查或备案、色情暴力等国家法律法规禁止内容网络音乐的行为；涉嫌犯罪的，依法移送公安机关处理。
　　（四）清查违法动漫游戏产品。加大对动漫游戏展会的执法检查力度，严厉查处含有侵权盗版、色情暴力等国家法律法规禁止内容的动漫游戏产品；全面清理动漫游戏产品制作、发行及集中经营场所，重点查缴列入黑名单的违法动漫游戏产品。
　　（五）查处假冒伪劣美术品。加强美术品进口环节及集中经营区域管理，严肃查处经营假冒、盗用他人名义美术品的经营单位；对经营含有国家法律法规禁止内容美术品的，依法没收作品及违法所得，从重予以处罚。
　　（六）严打假唱假演奏。按照《文化部关于建立预防和查处假唱假演奏长效机制维护演出市场健康发展的通知》要求，直辖市、计划单列市及省会城市于2010年12月31日前向社会公布重点监控的演出场所和演出类型；对重点演出活动，要采取技术手段进行现场监测，有效预防假唱假演奏行为。
　　（七）排查网吧影视服务器。配合相关部门，集中清查网吧等互联网上网服务营业场所，严禁经营者未经权利人许可，将影视作品等上传至网吧内局域网服务器，供消费者浏览、下载、播放。
　　三、工作措施
　　（一）督促指导使用正版软件。各级文化行政部门、文化市场综合执法机构要对计算机软件使用情况开展自查自纠，清理卸载盗版软件，安装使用正版软件。要根据文化行政管理和市场监管需求，拟定需要购买的正版软件，协调财政部门予以必要资金保障。
　　（二）严把市场准入关。按照相关文化市场法律法规的规定，严格内容审查标准，规范行政许可程序，切实加强文化产品和服务进口环节管理，坚决杜绝含有侵权盗版、色情暴力等法律法规禁止内容的文化产品和服务进入市场。
　　（三）及时发布违法文化产品黑名单。围绕社会反映强烈、企业投诉较多的重点领域，针对当前侵权盗版现象较为突出的问题，及时发布违法动漫、网络游戏、网络音乐及卡拉OK歌曲等查缴目录，监督指导地方文化行政部门和文化市场综合执法机构加大执法检查力度，实施重点打击。
　　（四）定期通报综合执法重点工作。按照“统一领导、统一协调、统一指导”的原则，结合不同时期、不同阶段、不同领域文化市场面临的形势和任务，文化部将按季度发布《全国文化市场综合执法工作要点》，明确工作任务，突出工作重点。各地要结合阶段性任务，通过群众举报、企业投诉及市场检查等方式，及时掌握一批重点线索，集中力量查处一批性质严重、影响恶劣、反响强烈的典型案件。
　　四、工作要求
　　（一）加强组织领导。为加强对专项执法行动的组织领导，确保各项工作任务落到实处，文化部决定成立全国文化市场知识产权保护专项执法行动领导小组，负责统筹协调专项执法行动，督促检查工作进展情况，督办重大案件。领导小组由文化部副部长欧阳坚任组长，部长助理高树勋任副组长。领导小组办公室设在文化市场司，承担日常工作。各省、自治区、直辖市也要结合当地文化市场实际，制定行动实施方案，明确目标任务，确定工作重点，落实责任分工，抓好组织实施，并相应成立专项执法行动领导小组。
　　（二）加强宣传动员。一是要在当地主要新闻媒体持续公布12318文化市场举报电话，并于2011年3月18日开展一次大规模的宣传活动。二是通过培训、会议或公告等形式，在经营单位当中进行一次普遍的知识产权法制宣传活动，提高经营者的守法经营意识和知识产权保护意识。三是充分发动企业、行业协会及群众，提供侵权盗版等违法文化经营信息，及时发现违法违规线索，有针对性地组织实施专项执法行动。四是加大对专项执法行动进展情况特别是典型案例的宣传报道力度，积极营造舆论声势。
　　（三）加强协调配合。继续推进长三角工程、珠三角工程，深入总结“平安世博”“平安亚运”文化市场专项保障行动经验，探索实施环渤海地区文化市场综合执法区域协作工程，建立完善包括知识产权保护在内的区域协作机制。加强与公安、工商等部门的协调配合，探索建立信息共享、情况通报、执法协作等制度，适时组织开展联合执法行动，集中解决突出问题。积极配合检察、公安、监察等部门开展专项监督活动，加强行政执法与刑事司法的衔接，及时主动移送涉嫌犯罪案件，坚决杜绝有案不送、以罚代刑等现象。
　　（四）加强督促检查。对方案明确的目标任务，要做到有动员、有部署，有组织、有落实，有检查、有奖惩，通过不断加大执法力度，真正解决实际问题。文化部将根据行动进展情况，适时组织督导检查。各省级文化行政部门和文化市场综合执法机构也要加大对行动的监督检查，确保阶段性任务落到实处，同时及时将实施方案、行动进展情况、阶段性成果、重大案件查处情况以及行动总结验收报告上报专项执法行动领导小组办公室（电话，010－59881010；邮箱：whb_12318@163.com）。


　　逮捕羁押属于刑事诉讼中限制公民人身自由最为严厉的手段。修改后刑诉法构建的“逮捕后对羁押的必要性审查”制度契合我国刑事诉讼制度的总体设计，凸显在刑事诉讼活动中保障人权措施的中国特色。然而，“徒法不足以自行”，该制度功能的有效发挥还需要构建符合我国司法实践和诉讼规律的运行机制。

一、司法实践中逮捕羁押侵犯人权的表现形态

羁押是由逮捕的适用所带来的持续限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的当然状态和必然结果。实践中逮捕羁押侵犯人权的表现形态有以下几种:1.错误羁押。即逮捕羁押无罪之人，包括客观事实上无罪和法律事实上无罪。2.超期羁押。一是显形超期羁押。即明显违反刑诉法的规定，在侦查、审查起诉、审判等阶段的羁押时间超过法定的羁押时限。二是隐形超期羁押。即对不符合延长羁押期限法定条件的予以延长，对没有法定退回补充侦查理由的退回补充侦查，或者有关机关的办案人员通过个人之间的联系，以表面形式的程序转换将已届满的羁押期限予以延长等变相超期羁押。3.不当羁押。即对不应当继续羁押的被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人仍予羁押。主要表现为:一是犯罪嫌疑人、被告人自被决定逮捕时始就没有羁押的必要性。二是被逮捕羁押的犯罪嫌疑人、被告人已经失去法定的羁押必要性情形。三是羁押的期限可能或已经超出可能被判处的刑罚。有时从侦查到审判的羁押期限超过应判处刑罚，有时经过诉讼程序推进中的侦查、审查和法庭审理，所涉嫌的犯罪由重向轻的方向转化，而羁押期限已超过应判处的刑罚。

对于隐形超期羁押和不当羁押，在司法实践中常常被忽视，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人维权的难度也大。尤其是在侦查环节的延长羁押期限、在审查起诉环节的退回补充侦查、在审判环节的延期审理和发回重审以及审判机关的内部请示等过程中，极易发生隐形超期羁押和不当羁押现象。显然，隐形超期羁押和不当羁押问题系“逮捕后羁押必要性审查”制度重点关注的内容。

二、逮捕后对羁押的必要性继续审查的主体类型

根据我国的刑事诉讼制度安排，案件所处诉讼阶段的有关办案机关拥有是否变更强制措施的决定权。基于此，笔者认为，修改后刑诉法从两个主体层面规定了逮捕后对羁押的必要性进行继续审查的种类。

1.法定职责型。即刑事诉讼各阶段的有关办案机关依照法律规定履行逮捕后对羁押的必要性继续审查的职责。一是根据修改后刑诉法第93条规定，对人民检察院经对继续羁押的必要性进行审查提出了予以释放或者变更强制措施的建议的，有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。这里的“处理情况”自然是有关办案机关本身所进行的审查结论。二是根据修改后刑诉法第95条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请变更包括逮捕在内的强制措施，有关办案机关收到申请后，应当在三日以内作出决定，不同意变更强制措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。这里的“决定”当然也是建立在审查的基础之上。

2.法律监督型。即人民检察院依其法律监督职责进行逮捕后对羁押的必要性继续审查并向有关机关提出法律监督建议。修改后刑诉法第93条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”如前所述，人民检察院的这种法律监督建议必然产生有关办案机关本身对逮捕后继续羁押必要性的审查并作出相应决定。

通过对上述逮捕后对羁押的必要性继续审查主体类型的划分可以看出，有效发挥该制度在司法实践中应有功能的关键在于，落实和强化有关办案机关的“法定职责型”审查，有关办案机关在履行该法定职责上，既要依人民检察院的法律监督建议或权利人的申请及时认真全面审查并按法定期限处理和答复，自觉接受监督和制约，又要结合对案件的办理主动履行该职责。对“法律监督型”审查，人民检察院除了主动履行职责外，还应将此作为有关权利人的一项救济机制，当申请变更逮捕措施的权利人不服有关办案机关不同意变更逮捕措施的意见时，应启动“法律监督型”审查。

三、“逮捕后对羁押的必要性继续审查”的法理基础

1.“尊重和保障人权”的宪法原则与无罪推定的精神。“尊重和保障人权”的原则于2004年载入我国宪法，修改后刑诉法第2条将贯彻落实这一原则作为刑事诉讼法的基本任务之一。同时，我国刑诉法吸纳了无罪推定的合理内涵，明确规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。逮捕使得在法律上处于无罪地位的犯罪嫌疑人、被告人进入羁押状态，其人身自由受到国家强制力的直接限制，丧失或者基本丧失了从事社会基本活动的必要条件。构建“逮捕后对羁押的必要性继续审查”的制度，及时将没有或者已经失去羁押必要性的犯罪嫌疑人、被告人解除羁押，以体现无罪推定的精神，强化了国家对公民人身权利的切实保护。

2.逮捕的法律功能与比例原则。根据刑事法治理念，诉讼保障和人权保障系刑事诉讼中强制措施的双重法律功能，而强制措施的比例原则是实现该双重功能的重要原则。比例原则是指要否采取强制措施以及采取何种强制措施，要同犯罪的轻重程度和行为人的人身危险性程度相适应，强调所采取的强制措施的相当性、适当性。对于逮捕措施的适用，比例原则直接体现为逮捕羁押的“必要性”。修改后刑诉法从证据条件、罪刑条件、社会危害性条件三层次界定逮捕的“必要性”，进一步完善了逮捕的条件和程序。在此基础上，增加规定“逮捕后对羁押必要性继续审查”这一新制度，使得对这种“必要性”的审查成为刑事诉讼中一种动态性、全程性的法定措施，防止逮捕作为刑事诉讼强制措施之一的法律功能的异化。

3.逮捕羁押权力控制和检察监督原则。人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，是我国刑事诉讼法的一项基本原则，即检察监督原则。具体到逮捕措施的适用，人民检察院一方面通过对侦查机关提请逮捕的审查批准权，直接控制逮捕权的行使;另一方面，行使对执行逮捕及其逮捕后的羁押的监督权。构建“逮捕后羁押的必要性继续审查”制度，为各诉讼阶段拥有逮捕后是否变更强制措施决定权的有关办案机关行使继续羁押的权力设置制约控制防线，使羁押措施的持续状态不再无所约束，有利促进检察监督原则实现对逮捕羁押权的依法控制。

四、构建“逮捕后羁押必要性审查”机制的基本路径

1.突出审查的重点。重点是围绕是否存在不当羁押和隐形超期羁押进行审查。将隐形超期羁押纳入其中，一是这种超期羁押表面形式合法而实质违法，二是这种超期羁押严重侵犯人权而被侵权人又难以维权。以维护法律的正确统一实施为使命的人民检察院理当在履行对捕后羁押必要性审查职责中对此问题予以深刻关切。

2.强化“法定职责型”审查。笔者认为，应明确规定将“法定职责型”羁押必要性审查纳入人民检察院各办案部门的职责内容。在强调侦查监督部门在审查逮捕和审查延长羁押期限过程中深入审查羁押必要性的同时，各办案部门都应在办案中认真履行该职责，尤其是当有关权利人提出变更逮捕措施申请时应及时启动审查，依法在三日内作出答复;对源自“法律监督型”羁押必要性审查的监督意见，也应在十日内将处理情况通知实施法律监督的部门。

(作者为湖南省人民检察院副检察长)