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行政诉讼第三人研究

马怀德　解志勇

我国《行政诉讼法》第27条规定："同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。"对于这项规定，自从行政诉讼法实施以来，学术界和实务界一直存在许多争议。随着行政诉讼实践的进一步深入，行政诉讼第三人的问题变得更加复杂，为了更加准确地理解和适用行政诉讼法第三人的规定，完全有必要结合行政审判的最新实践，从理论上进一步深入研究和探讨行政诉讼第三人问题。
一、关于行政诉讼第三人的概念与特征

关于行政诉讼第三人的概念，理论界比较通行的看法是，所谓行政诉讼第三人是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式；参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。①

对于行政诉讼第三人的解释，学者们的观点则不尽一致。有的将其归纳为三条：1、第三人与本诉所争议的诉讼标的--具体行政行为有直接的利害关系。2、第三人须是参加到他人诉讼中来的公民、法人或其他组织。3、第三人在法律上有独立的法律地位。②也有学者将其归纳为：1、与提起诉讼的具体行政行为有利害关系；2、相对于原告、被告而言，是与被诉具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织以及行政机关；3、在诉讼期间参加诉讼；4、申请参加诉讼或者由法院通知参加诉讼。③还有的学者将其表述为：1、行政诉讼第三人参加诉讼的根据，是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系（包括直接的利害关系和间接的利害关系
）；2、行政诉讼第三人参加诉讼的目的是为了维护自己的合法权益；3、行政诉讼第三人参加诉讼的时间，必须是在他人诉讼已经开始，终局判决作出之前；4、行政诉讼第三人参加诉讼的方式。是由自己申请或人民法院通知而参加。④

以上学者的观点，在如下问题上的认识是一致的：一是第三人与被诉具体行政行为有利害关系，二是第三人是在他人诉讼已经开始且尚未结束前参加诉讼，三是第三人有独立的诉讼地位，四是第三人参加诉讼的方式是由自己申请或人民法院通知而参加。争议则集中在如下三个方面，而这三个方面基本概括了学界的分歧。
（一）行政诉讼法所称的"利害关系"是否仅限于直接利害关系？

认为这种利害关系仅指"直接利害关系"的学者认为，由于第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了作为第三人的权利义务，所以该具体行政行为在法律上的存在与变动，就直接决定了被行政行为所调整或涉及的第三人的权利义务变化。所谓直接联系，就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。且这里所形成的法律关系只能是行政法律关系，而不是其他法律关系如民事法律关系。⑤
毫无疑问，对利害关系
的这种定性将缩小第三人的范围。对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织⑥来说，显然是十分不利的。这种解释与我国行政诉讼法中最大限度保护个人、组织合法权益的价值目标，显然是相悖的。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第21条规定："行政诉讼法第27条中的'同提起诉讼的具体行政行为有利害关系'，是指与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系。"可见，司法解释没有把"利害关系"局限在"直接"利害关系的范围以内。其实，在审判实践中，人民法院也没有把第三人范围局限于与被诉具体行政行为有直接利害关系、而是作了扩张性解释和应用，即把与被具体行政行为有间接利害关系的个人、组织也纳入第三人的范畴。间接利害关系包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系、以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的个人、组织等。

下述案件可以说明这个问题。原告袁某到商店购物，与店主发生争吵、撕打，帮工王某出手殴打了袁某。事后，该县公安局认定袁某扰乱公共秩序，作出罚款100元的行政处罚；认定王某殴打他人，作出罚款150元的行政处罚。袁某复议后又提起诉讼。王某未提起复议和诉讼。法院认为王某与原告起诉被告的处罚裁决有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。但是判决结果未改变第三人的权利义务。有人认为，被告分别对袁某和王某作出处罚，是两项互相独立的具体行政行为，因而，王某与被诉的具体行政行为没有关系，至少没有直接利害关系。将其列为第三人是不合适的。但是，法院认为，王某虽然与被告处罚原告的具体行政行为没有权利义务上的利害关系，但是存在事实认定上的利害关系，即法院审查被告对原告处罚所认定的事实的同时，实际上在很大程度上又要审查被告对王某处罚所定的事实。如果法院否定被告对原告所认定的事实，将可能对王某带来同样的结果，这种认定事实上的利害关系，也属于法律上利害关系。⑦显然，它不是所谓的"直接的利害关系"。

在另一个案件中，人民法院把与判决结果有利害关系（而且是通过民事法律关系作为中介形成的利害关系），与具体行政行为没有直接利害关系的组织当作第三人。某建安公司与县公路局签定了修筑一座公路桥的行政合同，之后，某建安公司又与某水泥厂签定了供应1000吨425号水泥的民事合同，明确规定该水泥将用于前行政合同指称的公路桥。修桥工程开工后，县公路局以工程质理要求较高为由，不同意建安公司签定的供货合同，要求建安公司购买另一水泥厂的名牌425号水泥，建安公司不同意。县公路局单方面解除行政合同，导致某建安公司与某水泥厂的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政诉讼，某水泥厂要求作为第三人参加行政诉讼。理由是县公路局单方面
解除行政合同的行为侵害了其民事合同权益。法院认为，判决结果将影响民事合同的履行，故准许了某水泥厂的请求。⑧本案中，第三人与被具体行政行为的关系，并不是直接利害关系，而是间接利害关系（与判决结果有利害关系），并且这种利害关系是通过民事法律关系为中介。此外，在行政确权引发的行政诉讼案件中，原权属争议以外的他人主张权利的，因其权利将受到判决结果的
影响，故可以作为第三人参加诉讼。由于行政主体的确权行为具有行政法上的公定力，对确权双方和他人都具有法律上的确定力，从而使原来的民事法律关系转化为行政法律关系，利害关系人因此而丧失提起民事诉讼的诉权，只能提起行政诉讼。⑨
所以，理解行政诉讼法关于第三人与被具体行政行为的"法律上的利害关系"的规定，应以被诉具体行政行为对
个人、组织的权利义务已经或将会产生实际影响为标准，无需区分利害关系是直接还是间接，更不能将其限制为"以行政法律关系为中介。"
（二）行政主体能否作为行政诉讼的第三人？

当一个行政主体以另一个行政主体的管理相对人，即以民事主体身份出现时，在不涉及裁判职权争议的前提下，行政主体可以作为行政诉讼的第三人。但是，在行政主体越权争议的诉讼中，情况会是怎样呢？请看下面的案例：

1997年3月，张某经某市某区文化局批准，办理了文化部统一印刷、盖有文化部套红印章的"音像制品出租经营许可证"，并经该区工商局登记后领取了"营业执照"。某日，市广播电视局以张某未经该局批准，擅自在文化局办理执照，违反了省政府及有关部门的有关规定，限其在7日内到该局接受处理。处理时，该局通知张某须交出区文化局办理的证件，并要办新的许可证，否则将采取措施禁止经营。张
某认为市广播电视局违法要求履行义务，向市中级人民法院提起诉讼，受诉法院认为，双方争议涉及两个职能部门的职权划分，要想审查广播电视局具体行政行为的合法性，关键要广播电视局与文化局的职权范围，谁是法定音像制品经营管理的适格行政主体，这可以通过审查广播电视局提供的法律依据来确认，不必将文化局作为第三人，这样，也不影响案件的审理。此外，将文化局作为第三人，就要裁判行政机关之间的职权纠纷，这不属于行政诉讼的审查范围，宪法和法律也没有授予人民法院此种裁判权。因而没有将文化局列为第三人。⑩

在另一个案件中，某县林业局批准原告砍伐公路边的林木，县公路局为此对原告作出处罚决定。由于林业局与公路局的行政行为相矛盾，所以当原告起诉公路局时，公路局的处罚决定和林业局之间就形成了特殊的权利义务关系。如法院维持了公路局的处罚行为，就意味着林业局所作出的批准行政行为错误的；如人民法院撤销了公路局的处罚决定，就意味着林业局的批准行政行为是合法正确的。正是基于这种利害关系，所以越权的林业局可以作为本案的第三人参加诉讼。⑾

这两个案件的共同点是两个没有相互隶属关系的行政机关，作出了相互矛盾的具体行政行为，即一个行政机关的批准行为，导致了另一个行政机关的处罚行为，他们的不同点在于，从实体上看，前一个案件属于在前的批准行为合法，在后的处罚行为越权；后一个案件属于在前的批准行为越权，在后的处罚行为合法。当处罚行为被提起诉讼后，批准行为的主
体在诉讼中充当何种角色，当然不可能依据实体问题（即行政机关的行政行为是否越权）作出判决，因为在案件审判以前，我们无法预知实体问题的结果。那么，究竟以什么标准来确定批准机关在诉讼中的角色呢？

一般而言，批准机关主动要求参加诉讼的情况并不多见。只要他主动要求参加诉讼，毫无疑问，他将要求以第三人的身份出现。依据行政诉讼法的原理，他必然维护自身的利益，提出自己的诉讼请求。其请求要么是请求法院确认其批准行为的合法性。要么是请求法院确认处罚行为的违法性。就第一个请求而言，如果相对人起诉，任何行政机关都无权直接要求人民法院确认其行为的合法性。就第二个请求而言，由于法院没有审查行政机关职权争议的法律依据，因而也是不可行的。所以，批准机关主动要求作为第三人参加诉讼，于法无据。

另一种情况则比较复杂。当法院认为需要通知批准机关参加诉讼时，批准机关是否可以作为第三人呢？如果法院通知他以第三人的身份参加诉讼，只要批准机关提出有关职权问题的主张⑿，法院就要审查裁判行政机关的职权争议。正如我们刚才论及的，在逻辑上形成了一个悖论，这显然是不妥当的。所以，法院通知其作为第三人的唯一依据，就是他与处罚行为有事实上牵连，便于法院认定被诉行政主体的具体行政行为是否属于越权。第三人自己无权提出有关职权问题的诉讼主张。

因此，可以得出结论：涉及两个行政主体作出互相矛盾的决定，导致相对人对其中一个行政机关起诉的，另一机关主动要求以第三人的身份参加诉讼的，应当裁定驳回；法院通知其作为第三人参加诉讼的，该行政主体也不能提出与职权有关的基本诉讼主张，⒀他只能支持原告的主张（因为不是共同被告，行政诉讼的性质决定了他不能支持被诉行政主体的主张
），并在必要的时候，（即有可能被判决承担义务的时候）证明自己行为的合法性。其理论依据在于，他有可能因原告的败诉而承担相关的实体诉讼义务。这时，第三人正好相当于民事诉讼法中无独立请求权的第三人。
下一问题就是：行政诉讼第三人可不可以被判决承担义务？这个问题我们将在后面讨论第三人的权利义务时进行探讨。
（三）参加诉讼的时间是在一审判决作出前还是在终审判决作出之前？

在民事诉讼中，如果有独立请求权的第三人或需要承担实体义务的无独立请求权的第三人，由于特殊情况，未在一审判决作出前参加诉讼的，是否丧失了诉权？根据最高人民法院的司法解释，他仍然可以参加二审诉讼。通过两种方法解决，一是能通过调解结案的，通过调解结案，原审法院的判决视为被撤销；二是不能调解结案的；裁定撤销原判，发回重审。鉴于行政诉讼不适用调解结案，不能机械地套用民事诉讼法的做法。

应该说，一审程序和二审程序只是同一完整诉讼程序的两阶段，只要一审判决没有生效，第三人随时可申请参加二审诉讼。这样做有利于二审人民法院查清案件事实，对一审判决作出客观正确的评价，避免损害第三人的利益。行政诉讼法第61条对二审判决规定了三种结案方式；1、驳回上诉，维持原判；2、依法改判；3、撤销原判，发回重审。第一种方式显然不能采用，第二种方式等于剥夺了第三人的上诉权，对其诉讼主张，实际上形成了一审终审，违背了我国行政诉讼二审终审的原则，也不能采用。唯一的办法就是以一审法院认定事实不清为由，裁定撤销原判，发回重审。这样就保证了第三人享有上诉权，实际上是保护了其合法权益。但是，对于行政赔偿诉讼，因为行政诉讼法第67条规定"可以适用调解"，因而，可比照民事诉讼的办法加以解决。
收回国有土地使用权补偿法律问题

闫凤翥


【目录】
1，引言
2，收回国有土地使用权行为的法律属性及方式
3，收回国有土地使用权补偿程序及标准
　　【摘要】土地是不可再生的自然资源，由于我国采取最严厉的耕地保护制度，建设用地的供应与需求的矛盾日益突出，特别是具有财产属性的国有建设用地更显紧缺。因城镇化、工业化的发展在国有建设用地的出让、转让、收回等方面不停得进行转换，形成了土地交易市场，土地价格便随找市场的形成而形成。土地出让、转让市场法律法规比较全面，可以说有章可循。但是，针对政府收回土地程序、理由、补偿等却不完善，特别是有关收回土地补偿问题几乎是法律空白。政府收回国有土地使用权如何补偿、补偿标准既无规范的程序法又无保障使用权人获得公平合理的补偿的救济途径，可谓是政府单方市场。为了维护土地使用权人的合法权益，笔者依照现行法律法规的规定，结合法理和具体情况就收回国有土地使用权补偿程序、标准等问题提出几点浅薄的看法，与同行共同切磋。
　　【关键词】收回土地 土地使用权 土地补偿
　　收回国有土地使用权是市县人民政府及其土地行政主管部门的一项法定职责。收回的行为本身属于行政行为，该行为还可能引发民事行为、犯罪行为等。因此，不是一种简单的行政行为。
　　一、收回国有土地使用权行为的法律属性及方式
　　由于我国实行社会主义公有体制，土地所有权实行国家所有和农民集体所有，国有土地所有权由国务院代表国家行使，土地使用者只能获得国有土地使用权，所有权与使用权分离制度使得土地物权也同时分离。因此，所谓收回土地使用权既收回物权，依据物权法原理，物权非法定原因不被剥夺。因此，依据现行法律规定的收回国有土地使用权法定事由归纳以下几种收回的法律属性及方式。
　　（一）行政处罚性“收回”方式
　　行政处罚性“收回”方式，是指因土地使用权人违反法律法规禁止性强制条款的规定，由市县人民政府依照法律法规的规定决定收回土地使用权的行为。该方式的法律依据是：
　　1、《土地管理法》第37条第1款“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。
　　2、《城市房地产管理法》第25条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
　　3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚” 。
　　（二）土地使用权使用期满“收回”收回方式
　　国有土地使用权在与使用权人签订使用权出让合同时就依法约定了土地使用年限，当使用年限期满前使用权人没有申请续期的，或者虽申请续期但未获批准，政府将土地“收回”的行为。该方式的法律依据是：
　　1、《土地管理法》第58条第1款第3项：土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
　　2、《城市房地产管理法》第21条第2款“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。
　　3、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。
　　（三）法定事由“收回”方式
　　依法定事由的“收回”，是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权。这里需要说明的是，首先，土地使用者没有违反法律法规的行为，其次，发生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产，也可能是国家方面的原因，如为了公共利益，或者为了实施城市规划。该方式的法律依据是：
　　1、《物权法》第148条：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
【备注】第42条 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
　　2、《土地管理法》第58条第1款第1、2、4、5项；《土地管理法》第58条第1款：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
　　（1）为公共利益需要使用土地的；
　　（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
　　（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
　　（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
　　（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
　　3、《城市房地产管理法》第19条、“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。
　　4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条第1款 “国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”。
　　5、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让”。
　　6、《城乡规划法》 第50条：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
　　二、收回国有土地使用权补偿程序及标准
　　行政处罚性、使用期限届满“收回”方式，依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》的规定均属于“无偿”收回土地使用权的情形，是否补偿应区别对待，法定事由“有偿”收回方式应当给予补偿。
　　（一）土地补偿标准及构成
　　1、征地补偿费。根据《土地管理法》第47条第2款，征地补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费组成。它是在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，支付给被征地村和被征地农民的补偿性和安置性费用。因此，征地补偿费的性质，是土地所有权“转权”时政府应当依法承担的费用，如有“转嫁”土地使用者行为，在补偿时应计算在补偿成本中。
　　2、拆迁补偿费。根据相关法规，拆迁房屋，应对被拆迁人进行补偿安置。对被拆迁人来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权所得到的补偿；对用地单位来说，拆迁补偿费是为获得土地使用权而支付的费用。因此，拆迁补偿费的性质，是土地使用权“易手”并因土地使用权“易手”而支付给被拆迁人的补偿费。该费用属于政府出让前应承担的开发费用，如有“转嫁”开发商行为，在收回土地补偿计算成本时应当给予补偿。
　　3、征地规税费。征地规税费由耕地开垦费、耕地占用税、新菜地建设基金、水利建设专项资金、新增建设用地有偿使用费、征地管理费等六项费用组成。这些资金是因土地由“农用地”转变为“建设用地”从而转为国家所有的费用，由报批的地方政府向省和中央政府缴纳的费用。如有“转嫁”土地使用人行为，在收回补偿成本核算时应计算在补偿成本中。
　　4、土地出让金。土地出让金是土地使用者向国家支付的一定年限的土地使用权费用。“有偿”收回土地使用权时应退还剩余年限的土地使用费既土地出让金，是土地出让合同属性决定的。退还不是补偿属性，是返还财产属性，土地使用人发还土地使用权，代表土地所有人一方的市县政府返还土地出让金的交换是履行土地出让合同的表现，因此，不能将退还土地出让金视为对土地使用人的补偿。依据《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”这里的42条是关于房屋征收的规定，因此提前收回国有土地应依照征收房屋程序给予补偿“并”退还相应“剩余年限”的土地出让金。
　　5、土地使用权价值。土地使用权在使用中由于开发强度、投资大小、区域变化、土地供求状态的因素影响。土地使用权可能增值，而且有的增值幅度很大。增值的主要因素是使用权人因使用土地而产生。因此。《国务院城市拆迁条例》规定，拆迁城市房屋时按照拆迁时点的房地产市场价格进行评估给予补偿，这里的“房地产市场价格”就包含于土地使用权市场价格，市场价格就体现出“物”的价格属性。物权的价值属性既包括“增值”又包括“贬值”属性。“有偿”方式收回国有土地使用权的应按照收回土地时间节点依法评估确认其价值，按照市场实际价格确定补偿标准。“无偿”收回国有土地使用权的依据处理原则分别处理。
　　（二）补偿程序及法律依据
　　依据现行法律法规的规定，“有偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：先行征收房屋及地上附着物，补偿到位后再实施“收回”国有土地使用权。“无偿”收回国有土地使用权的程序应当采取：先行收回国有土地使用权，需要补偿的给予补偿再拆除或没收房屋及地上附着物，不需要补偿的直接拆除或没收房屋及地上附着物。没有地上建筑物、构筑物的直接收回土地。
　　1、“有偿”收回国有土地使用权程序