中国农业银行关于加强专项贷款管理的通知
中国农业银行
中国农业银行关于加强专项贷款管理的通知
中国农业银行
各省、自治区、直辖市分行，各计划单列市分行：
为了进一步强化专项贷款管理，规范信贷行为，提高信贷资产质量，依据《中华人民共和国商业银行法》、《贷款通则》等有关法规，就专项贷款管理有关问题通知如下：
一、按照商业性贷款原则加强专项贷款管理
农村政策性金融业务与商业性金融业务分离后，农业银行专项贷款是指国家依据农村经济发展要求确定或认可，由农业银行组织实施的，在贷款范围、用途上有严格界定的商业性贷款。它是农业银行商业化经营过程中一种特定形式的商业性贷款，专项贷款主要包括扶持粮棉大县发展经
济贷款、高产优质高效农业示范区贷款、科技开发贷款、星火计划贷款、农村水电贷款、节水灌溉贷款、乡镇供水贷款、贸工农贷款、农村小城镇建设贷款等。
农业银行专项贷款作为商业性贷款，其管理的基本原则是：
（一）遵循商业化经营基本原则。专项贷款作为商业性贷款，同一般商业性贷款一样，要按照商业化经营的要求，加强管理，保证专项贷款的效益性、安全性、流动性，以实现良好的社会效益和银行经营效益。
（二）依法管理贷款的原则。依照《中华人民共和国商业银行法》、《担保法》、《贷款通则》等有关金融法律、规定和信贷管理的基本规章制度，加强专项贷款管理，保证信贷行为规范化、合法化。
（三）贷款自主决策的原则。农业银行在国家产业、区域政策指导下，独立开展信贷业务，实行自主经营，贷款自主决策。农业银行在专项贷款贷与不贷、贷款金额、期限、利率、结算方式等方面依法享有决策权。任何单位和个人不得强令农行发放专项贷款。
（四）坚持从严管理的原则。农业银行专项贷款设置权属国务院，地方政府、产业行业主管部门和农业银行分支机构均无权设置各种形式的专项贷款。
二、按照国家产业区域政策要求严格把握专项贷款范围和用途
农业银行要结合农村经济发展的要求，认真执行国家产业、区域政策，充分发挥银行信贷第一推动力的作用，促进实施国家的产业、区域发展规划。
专项贷款与一般商业性贷款相比具有明显的特定性。专项贷款在贷款范围上有明确的界定，在贷款用途上有严格的限定，直接体现了国家产业政策、区域政策。农业银行要强化专项贷款范围和用途管理，发挥专项贷款的特殊作用，不许超越专项贷款规定范围和用途发放专项贷款和挤占
挪用贷款。
专项贷款要以市场为导向，以效益为前提，优化贷款投向结构。在贷款安排上要本着量力而行的原则，优先支持流动资金需要和在建、续建项目和技术改造项目，着重解决现有企业和项目的资金需要，提高资金营运效益。要严格控制固定资产贷款，少铺新摊子，积极支持企业内涵扩大
再生产。农业专项贷款不得用于与农业生产、农村建设无关的项目；不得用于非生产性支出；不得用于弥补其他资金缺口。
三、加强专项贷款效益性、安全性、流动性管理
农业银行要依据有关法规，进一步完善专项贷款管理的政策制度；严格执行《贷款通则》等有关规定，加强监管，加大管理力度；坚持效益第一，择优选贷，努力提高信贷资产质量和效益。
加强专项贷款风险管理，努力改善资产质量状况。要按照《贷款通则》规定的借款人基本条件严格审查专项贷款借款人条件。借款人申请专项贷款时，原应付贷款利息和到期贷款要做到已按期还清，并在农行开立基本帐户，与农行建立贷款主办行关系。专项贷款一律实行担保贷款方式
。农业银行要按照《担保法》要求，对保证人的资格，偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质物的可行性进行严格审查。国家机关、企业法人的分支机构（法人书面授权除外）、职能部门以及以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。土地所有权、耕地的使用
权等财产不得抵押。对保证人不具备法律要求的担保能力的，不予贷款。办理担保后，借款人到期不偿还担保贷款的，银行依法享有要求保证人偿还贷款本金和利息或者该担保物优先受偿权利。要积极推行风险度管理。要把专项贷款纳入风险度管理，为贷款科学决策提供必要依据。要建立
专项贷款风险损失补偿制度。要积极与有关产业主管部门配合，建立区域性企业风险基金，分散贷款风险。要督促企业参加财产保险，减少贷款损失。
加强贷款收息管理，努力提高专项贷款效益。各级行要执行中国人民银行规定的期限利率政策，并落实利率浮动规定，保证专项贷款的合理收益。农业银行向专项贷款借款人计收全额利息，并随利率调整进行调整。农业银行实行按季结息。要执行逾期贷款、挤占挪用贷款计息收息制度
。对违反信贷政策制度造成信贷资产损失的，要严格实行信贷制裁。除国务院外，任何单位和个人无权决定停息、减息和免息。
要根据借款人生产建设项目、周期和综合还贷能力合理确定专项贷款期限，专项贷款侧重安排短期贷款，不断优化专项贷款期限结构。
四、进一步规范专项贷款审查与申报程序
各级行要依据国家对该专项贷款的具体要求，按贷款条件对贷款项目进行认真审查，严格专项贷款运作程序管理，严禁逆程序、跨级运作。
（一）专项贷款坚持借款自愿申请的原则。由借款人向当地行提出借款申请，填写《借款申请书》。借款人除要向开户行提供《贷款通则》所要求的资料外，申请专项贷款还要提供有关产业或行业主管部门同意立项、纳入贷款备选项目库的批文，在农业银行开立日常转帐结算和现金收
付基本帐户的证明材料。
（二）专项贷款实行项目管理。县支行是专项贷款申报和审查的起点，是保证专项贷款质量的关键和基础。基层行要本着严谨、负责的态度，建立审贷分离制度，按照贷款条件，认真、严格审查贷款项目，把好专项贷款管理的第一关。开户行要对借款人提供的资料完整性、真实性、合
法性、贷款可行性进行全面的调查审查，提出意见报地（市）支行。地（市）支行依据有关信贷政策制度，对贷款项目进行评估、论证，筛选后上报。
（三）地（市）行、省（区、市）分行要加强专项贷款申请计划和重点项目上报的管理。要结合当地资金能力、资金期限结构等情况，本着“统筹安排、量力而行、真实准确”的原则，对贷款的区域性、贷款期限结构、贷款规模、资金情况等方面进行通盘考虑，并就重点项目与产业或
行业主管部门衔接后，自下而上逐级上报贷款计划。
（四）各分行要在年底前向总行上报专项贷款申请计划和项目计划。总行根据上年专项贷款工作考核情况和计划申报情况，并与有关部门衔接后，于下年初下达专项贷款计划。
（五）专项贷款实行分级审批。要规定各级行专项贷款项目审批权限，实行分级审批制度，严格贷款审批手续，坚持“谁经营、谁负责”。
五、加强专项贷款的监测和考核
（一）要加强贷后管理，坚决改变重放轻管、重放轻收的状况。要对贷款发放后借款人执行合同情况、资信情况等进行跟踪调查和检查，通过监测风险早期报警信号，建立贷款使用过程中风险监测防范制度，及时发现、采取措施处理风险呈上升趋势的贷款。当前特别注意企业转制过程
中，银行贷款债务落实工作。坚决制止和纠正变相逃债、废债行为。
（二）要完善专项贷款考核制度。上级行在年末要对下级行专项贷款管理工作进行定期考核，并与计划安排、贷款审批权限挂钩。专项贷款计划要在统筹安排的基础上，逐步向资产质量好、效益高的地区倾斜。总行对分行的考核指标有：
1．专项贷款计划完成率；
2．催收贷款比例；
3．呆帐贷款比例；
4．贷款利息收回率。
（三）要建立专项贷款工作报告和信息反馈制度，以便及时发现、反映、解决专项贷款管理中存在的问题。要按规定时间及时报送有关资料和统计报表。每年末有关分行要向总行专题上报专项贷款管理工作报告。总行于年初将考核情况通报全行。对不填制有关报表、不按时上报总结的
要相应地少安排贷款计划。各级行要加强典型经验的总结和推广，要加强对重点问题的调查研究。加强纵向、横向信息交流，取长补短，不断改进工作。
六、进一步协调好银行与主管部门的关系
专项贷款是涉及多部门、多环节的系统工作，要本着“明确职责、各司其职、各负其责”的原则组织实施。产业或行业主管部门的主要职责是根据国家产业、区域政策制定发展规划，依据专项贷款规定的范围和用途审查项目，通过立项形式为银行审批贷款提供建议项目，建立贷款备选
项目库。
农业银行要积极参与制定产业、区域发展规划，帮助产业、行业主管部门按贷款管理要求建立备选贷款项目库，提高项目成功率。要依据信贷政策和制度，负责对贷款项目进行审批。要积极筹措资金，加强管理，增加信贷投入，努力实施专项贷款计划。同时加强与主管部门的工作联系
，互相沟通情况，积极宣传银行信贷管理政策，主动争得政府的支持，促进专项贷款良性运行。
1995年11月30日
法律援助若干问题探讨
自前司法部长肖扬1994年1月3日在一份律师工作材料上第一次正式提出建立中国特色法律援助制度的设想以来，我国法律援助制度从无到有，从小到大。有关法律援助的地方性法规和规章大量出台。2003年7月21日，国务院适时颁布了《法律援助条例》，规定经济困难的标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。目前，各个地方规定的经济困难标准都是参照当地最低生活保障线执行，这样的标准有其不合理之处。生活在最低保障线以上、却又尚未达到小康水平贫民阶层，遇到法律纠纷但无力聘请律师的现象大量存在。为了改变法律援助在我国为“赤贫阶层”所享有的“特权”这一异常现象,适当扩大法律援助受援层面，保障所有真正需要帮助的人都能顺利进入诉讼程序,我国应规定更为科学的经济困难标准，并建立相应的配套保障机制。
一、法律援助制度的起源、发展和现状
对法律援助的定义，期刊及论著表述不尽一致。在英国，法律援助被定义为：“在免费或者收费很少的情况下，对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。”在我国，法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。法律援助实质上是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障包括社会弱势群体在内的所有公民不因经济能力、生理缺陷、文化程度、社会地位等因素所限制而平等地获得法律服务，达到法律上的真正平等，从而实现社会公平。
法律援助在西方社会产生和发展的历史，经历了一个最初由律师自发地对穷人提供免费法律帮助的慈善行为，逐步演化成国家为保障其贫弱公民实现必要诉讼权利的国家行为的过程。它起源于15世纪的英国。17、18世纪以后，随着近代资产阶级律师制度的产生，一些民间组织如宗教团体、慈善机构开始有组织地向贫弱者提供法律援助。随着19世纪末20世纪初资产阶级人权观念的确立，法律援助作为人人都享有的一项政治权利，在世界各国逐渐得到了确认。
二战以后，法律援助已发展和演变成为以国家义务、政府职能为基础的现代法律援助制度。
现代法律援助制度主要有以下三个特征：
（一）国家通过立法明确规定提供法律援助是国家责任，法律援助的具体实施纳入了法律化、制度化的轨道。如英国的《获得司法公正法》及其配套的十几个单行法律援助条例等，美国的《法律援助公司法》等。香港的《法律援助条例》和《法律援助服务局条例》，就是分别对法律援助和法律援助机构做出的专门立法。
此外，法律援助的国家责任还被规定在《公民权利和政治权利国际公约》、《联合国少年司法最低限度标准规则》、《关于律师作用的基本原则》等一系列国际文件中。
（二）法律援助机构、法律援助人员由国家出资并管理
就刑事法律援助而言，各国主要由政府专设的法律援助机构的公职律师来承担，或者由政府专设的法律援助机构指定、委托私人律师来承担。
刑事法律援助以外的援助活动，主要有三种模式：一是国家机关设立由专职律师组成的公共法律援助机构承担法律援助。二是由私人组织和私人律师在国家宏观控制下提供法律援助。三是混合型的，即前两种模式的并行实施，法律援助机构既包括国家设立的机构，也包括私人团体，法律援助人员既包括公职律师也包括私人律师。
在组织管理法律援助的机构上，各国大体上有三种类型：一是政府机构管理。二是由非政府组织管理，管理经费主要由国家拨付。三是由政府机构和非政府组织共同管理。
（三）建立了符合本国国情的法律援助资金供给制度，使法律援助制度的实施具有较为稳定的经济保障。世界各国的法律援助均得到了政府的拨款支持，只是程度上存在差异而已。
从现代法律援助制度以上三个特征可以看出，现代法律援助制度最主要的标志是政府通过立法，确立国家承担提供法律援助责任，并对法律援助机构和人员进行有效的管理。
二、我国法律援助现状及存在问题
经过近十年的努力，我国法律援助从无到有，从小到大。截至2003年6月底，全国共建立各级法律援助机构2642个，有专职法律援助人员8899人，其中，近50%有律师资格。除法律援助机构的专职人员提供一定数量的法律援助外，律师、公证员、基层法律服务工作者以及一些社会团体、法学院校的法律援助志愿者，也参与了具体的法律援助工作。据不完全统计，自1997年至2003年6月，各级法律援助机构共接待解答法律咨询641余万人次，办理各类法律援助案件80余万件，有97余万人次通过法律援助，维护了自己的合法权益。
我国法律援助现已探索出一套符合国情的实施办法，确立了统一受理、统一审查批准、统一指派办案、统一监督检查办案情况的“四统一”原则。我国法律援助制度已基本成形。
2003年7月21日，国务院颁布了《法律援助条例》，为在全国范围内建立健全法律援助制度提供了重要的法律依据，必将大大加快有中国特色法律援助制度建立和实施的进程。但从目前来看，由于《法律援助条例》的规定比较原则，还不足以有效解决法律援助实践中存在的以下问题：
（一）法律援助供需矛盾十分突出
我国法律援助虽然起步比较晚，但从产生之日起就供不应求，而且随着时间的推移，供需矛盾日益突出。我国现有城市最低生活保障对象为2000万人，农村中的贫困人口约为3000万人，14周岁以下的未成年人有3亿多人，60岁以上的老年人有1.32亿人，残疾人6000万人，需要法律援助的困难人员众多。《海峡导报》2003年8月1日报道：我国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际办理的仅17万件，得到援助的不足四分之一。可以说，在法律援助当中，供需矛盾是最突出的矛盾。
供需矛盾既使是在经济较发达、法律援助发展得较好的广东省也未能例外。1991年至2001年广东省共办理了36220件法律援助案件，其中刑事案件21683件，民事案件14537件，但是仅在2001年当年，全省大约还有2946起需要援助的案件因缺乏经费而无法办理。
（二）法律援助受援层面很窄，大量困难群众得不到援助。
我国一方面是对大量需要援助的当事人无法提供援助，另一方面由于目前各地经济困难的标准都是参照当地最低生活保障线执行，公民符合法律援助“经济困难标准”的比率很低。例如，在咸阳这样一个经济欠发达的地区， 2003年享受城市最低生活保障金的标准为每户人均收入低于每月130元。又如，在南京，人均月救助标准从原来的200元提高到220元（鼓楼区自行提高到250元），其他区县“低保”人员每人每月也将增加5-10元。经过这次提高后，预计全市享受城市居民最低生活保障的人数，将由现在占城镇总人口的0.8%，增加为占城镇总人口的1%以上。（2） 事实上，生活在最低生活保障线以下的困难群众平时参与的社会关系不多，他们大多无业，有病时没钱去医院，平时甚至连门都很少出，所以他们遭遇属于法律援助受案范围的劳动争议、医疗事故、交通事故等法律纠纷的概率较低。大量外来打工者、下岗失业人员合法权益被侵犯，但他们的收入水平略超最低生活保障线，因而得不到法律援助。例如，广州市城镇居民最低生活保障费为平均300元，法律援助受援经济标准为城镇居民家庭人均月收入380元以下。而广州市下岗职工基本生活费为442元，因经济条件不符合受援标准，一部分靠领取失业保险金或下岗职工基本生活费的贫困人士，难以享受法律援助。2002年7月29日，广州市法律援助中心重新制定广州市法律援助经济困难标准，新标准为家庭人均月收入500元以下。经济困难标准调整后，下岗工人才纳入法律援助的对象范围。
（三）法律援助事业发展不平衡
1、地区发展不平衡。例如，从办案数量看，2001年，仅黑龙江省、河南省、山东省、安徽省、四川省、广东省等六省办理的法律援助案件就占全国办理法律援助案件总数的48.2%。
又如，从财政投入上看， 2002年广东省财政已安排法律援助专项资金1500万元。全国各地每年用于法律援助的财政拨款总额才5000余万元，广东省一个省的经费就占了全国总经费的近30%。目前全国仅有12个省有专项拨款，上海每年有57.5万元，重庆一年仅5万元，两者同为直辖市，法律援助经费却相差十倍以上。
2、业务发展不平衡。法律援助常被误认为就是帮穷人打官司，这种错误认识导至不少地方对非诉讼法律援助事项不重视，甚至基本上不开展非诉讼业务。例如，厦门市法律援助中心每年办理近五百件法律援助案件，但在公证法律援助方面，至今仍处于空白状态，而南京市仅2001年就办理公证法律援助案件1800件。
（四）法律援助还处于律师免费义务提供法律服务为主的阶段
关于律师承办法律援助案件的报酬问题，目前还没有统一的报酬办法，各地根据实际情况，一般要求每个律师每年义务办理1—3个法律援助案件，在这个限度内，律师通常是没有拿报酬的。
受各地法律援助机构业务经费的制约，律师办案所需的必要费用，各地解决方式不一样。在没有业务经费的地方，律师办案经费是个人承担的。据司法部法律援助中心统计，目前全国平均每件法律援助案件办案补贴费仅有60元。在经济较发达的地方，律师还可以获得少量的服务补贴。但即便如此，法律援助律师的报酬也远远低于社会律师承办的有偿服务的报酬标准。我国基本上还处于由律师协会、律师免费义务提供法律援助为主的阶段。
三、国（境）外法律援助制度对我国的借鉴意义
“他山之石，可以攻玉”。国（境）外法律援助经过数百年的历史发展，积累了丰富的经验，形成了一套完整的制度，无疑是值得我国借鉴的。
我国对西方国家法律援助制度的借鉴原则应该是，从中国实际出发，与中国国情相结合有选择地吸收利用。大体说来，国（境）外法律援助制度可供我们借鉴的主要内容包括：
（一）不断完善法律援助立法，确保能够满足所有需要法律援助的公民的法律援助需求。
建立法律援助制度的各个国家均有法律援助立法，并且都是通过立法来确立政府资助的法律援助制度，而每一次发生的重大改革，又是以法律的修改或新法的颁布来完成。
目前，香港已通过了7个专门法律援助法律、法规和规则，形成了一套较为完善和科学的法律援助法律体系，走在了世界各国、各地区法律援助立法的前列。
英国1949年就颁布了法律援助法，即《1949年法律援助与咨询法》。其后，该法律经过多次修改。《获得司法公正法》于1999年获得通过，并已于2000年4月1日起取代原有的《法律援助法》开始正式实施。
美国国会于1975年通过了法律服务公司法案，规定凡是收入在贫困线的125%以下个人或家庭，均可申请法律服务公司所资助的地方法律援助机构给予法律援助。
（二）法律援助经费保障制度方面，政府财政拨款和当事人费用分担并行。
在英国，为了保障贫弱群体获得平等的司法人权，20世纪90年代末期以前，国家对于法律援助经费一直采取上不封顶的开放式预算。此外，英国采用固定数额的费用负担。
在香港，人口为600多万，但1999-2000年度，香港法律援助总经费超过8亿港元。2000-2001年度，法律援助经费达7.06亿港元。
美国每年为法律援助拨款4亿美元。此外，美国许多州和县收取从5美元到75美元不等的法律援助申请费用。
南非与我国同为发展中国家，其整体法治化发展水平比我国低，法律“盲点”也较多，其总人口为4200万，但议会2001年确定的中央法律援助预算达3.12亿兰特（1美元约合7.5兰特），人均折合约1美元。
（三）政府法律援助机构和民间法律援助机构并存，由政府出资进行有效管理。
英国1999年《获得司法公正法》的规定，刑事法律援助和民事法律援助统一由法律援助委员会组织实施。采取以社会从业律师提供为主的模式，另设有5个公设辩护人机构专门提供刑事辩护。
南非根据1969年《法律援助条例》建立了独立的法律援助委员会，该委员会与一些非政府组织和院校签订协议，通过为他们提供资金，由他们来提供法律援助。
