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论被征地农民的合法权利及其救济程序/臧恩富
---我国土地征用制度的立法缺陷及完善建议

辽宁壹品律师事务所 律师 臧恩富

关键词：

征地、征地权滥用、被征地农民的合法权利、救济程序

摘要：

现行的征地制度具有三个立法缺陷：1、征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权；2、集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权；3、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施。改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。应该用法律1、明确被征地农民的合法权利；2、明确侵犯被征地农民合法权益的侵权行为的制裁和补偿措施；3、明确被侵权的被征地农民享有的司法救济程序。以防止国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，建立一个公正、有序、和谐的新的征地制度。


征地是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法给予补偿的活动。在中国经济持续快速增长、基础设施投资力度不断加大的背景下，中国土地征用量逐年攀升，因城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷，由此产生的农民失地问题日益严重，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上,征用农民土地引出的一些矛盾，是当前某些地方不稳定的因素。如何改革和完善现有征地制度，是关系到国计民生的大事。

一、 现行征地制度的立法缺陷

现行征地制度具有国家强制力，被征地农民不享有拒绝被征地权，依法只享有知情权、参与权、监督权、依法获得赔偿权和要求批准征地的政府进行裁决的权利。但由于征地范围太宽、集体土地所有权产权模糊以及对于违法征地行为缺乏有效的制裁补偿措施，导致征地权被滥用的现象大量存在，征地权的滥用则导致国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，其结果是损害了被征地农民的合法权益，所以改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。现将现行征地制度的三大主要立法缺陷简要分述如下：

缺陷之一：征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权

依据现行宪法和土地法的规定，国家为了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律对公共利益没有明确的界定，加上现行一级建设用地市场的供应由国家垄断，用地单位采用与政府签约的方式委托政府出面征地，政府再将征后变为国有的土地出让给用地单位，导致各级政府在政绩工程或财政利益的驱动下，以建开发区、大学城、大广场、大项目的名义广泛征用土地。若农地进一步大量减少，将可能威胁我国的粮食安全，同时还将导致部分农民可能陷入“种地无田、就业无门、社保无份”的三无困境。

缺陷之二：集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权

我国现行土地管理法规定农村土地归农民集体所有，单一个体农民并不享有独立的农地所有权。所以尽管农民享有相关农村土地的承包经营权，但却不能依此对抗国家的行政强制征地权。在被征地及相关青苗补助费、地上附着物的补偿标准的制定方面，尽管法律行政法规规定农民有知情权和参与权，但因农民没有议价权及相关补偿标准的最终决定权，因此在是否征地以及给予多少补偿方面农民都处于被动接受的位置。“由于农民没有行使权利的组织形式和程序，行使农村土地所有权，特别是行使出让土地的权利的，往往是乡和村的干部，依赖土地为生和最珍惜土地的农民，往往在出让土地问题上没有发言权”。

缺陷之三、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施

现行的土地管理法规定有权批准征地的是省级政府和国务院，具体实施征地行为是由市、县级政府组织负责的，在具体征地的过程中，先征地后办手续、征地过程中不进行公告、不及时给付征地补偿款，以种种手段强迫被征地农民拆迁的侵害被征地农民合法权益的现象时有发生，因被征地农民没有拒绝征地权、没有议价权和征地补偿价格的最终决定权，产生争议后又没有公开、透明的可以诉诸的法律救济手段和司法评价标准，导致农民只能通过上访的方式解决征地过程中的相关冲突和矛盾。

二、对现有征地制度的改革完善建议

如上所述，现有征地制度的弊端不是政府的征地行为无法推进，而是被征地农民的合法权利得不到有效的保护，所以如何重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法是当务之急，只有明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济办法，才能从法律的角度限制和规范政府的征地行为，并充分保护被征地农民的合法权益。我们认为，重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法应包括以下三个方面：

（一）、用法律明确被征地农民的合法权利

被征地农民的合法权利是与政府实施征地具体行政行为中应履行的义务相对应的。只有明确被征地农民的合法权利，才能规范政府的征地行为，才能有效地限制政府征地权的滥用。同时，被征地农民的合法权利不能仅停留在政策和部门规章、不统一的地方性法规的层面上，应当制度全国统一适用的规范征地行为的法律、法规中，这样才能体现法律的权威和统一。被征地农民的合法权利体系应包括以下五个方面：

1、 法定的拒绝被征地权

该权利是指在征地机关的征地行为不符合法定目的、征地前未履行法定手续、未及时足额支付征地补偿费的情况下，被征地农民有权拒绝交出相关土地，有权拒绝拆除或清除地上附着物或者青苗，有权提起要求停止非法征地的侵权之诉。

现行的征地制度中缺少关于被征地的农民在什么情况下有权拒绝被征地的规定，相反，对于征地补偿争议不影响政府强制征地的推进、征地机关有权申请人民法院强制执行却规定的很明确，同时，拒绝被征地的农民还可能被以防碍公务或寻畔滋事等罪名被拘留、逮捕，所以在现行的征地制度中，征地行为的国家强制力表现得非常充分，而如何制约和规范这种国家强制力的行使却规定的不明确，这种立法现状也是造成征地权被滥用的一个原因，所以只有明确被征地农民的法定拒绝被征地权，这样才能从事前防止和限制征地权的滥用。 在下列情况下，应赋予被征地农民享有拒绝被征地的权利：

（1）、征地机关的征地行为不符合法定的征地目的，被征地农民有权拒绝被征地；

国家应尽快以法律的形式明确合法的征地目的的范围。包括明确现有的“公共利益”的具体含义和征地类型，同时将商用目的的征地从现有的征地制度中分离出来加以区别对待，即在商业目的征地的情况下，一方面要符合国家的城市规划及建设用地总量控制的要求，同时还要赋予被征地农民自行议价的权利。在征地机关的征的目的不符合法定征地目的的情况下，明确被征地农民有权拒绝被征地。

北京市科委


北京科委关于印发《北京市高新技术企业认定条件及管理办法》的通知

京科高发[2001]364号

2001年7月2日

各有关单位：

　　为贯彻落实国家科学技术部《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》（国科发火字［2000］324号）文件和《关于国家高新技术产业开发区外高新技术企业认定有关执行规定的通知》（国科火字［2000］120号）的文件精神，北京市制定了《北京市高新技术企业认定条件及管理办法》。现印发给你们，请各单位按照《办法》的有关规定，认真做好高新技术企业的认定和管理工作。

　　附件：

北京市高新技术企业认定条件及管理办法

　　　

　　第一条　为促进北京市高新技术产业的发展，规范高新技术企业的认定工作，根据国家科学技术部《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》（国科发火字［2000］324号）文件和《关于国家高新技术产业开发区外高新技术企业认定有关执行规定的通知》（国科火字［2000］120号）文件，特制定本办法。

　　第二条　本市行政区域内的高新技术企业认定工作，按照本办法进行。

　　第三条　北京市科学技术委员会（以下简称市科委）负责本办法的实施。

　　第四条　高新技术及其产品的范围：

　　 （一）电子与信息技术

　　 （二）生物工程和新医药技术

　　 （三）新材料及应用技术

　　 （四）先进制造技术

　　 （五）航空航天技术

　　 （六）现代农业技术

　　 （七）新能源与高效节能技术

　　 （八）环境保护新技术

　　 （九）海洋工程技术

　　 （十）核应用技术

　　 （十一）与上述十大领域配套的相关技术产品，以及适合首都经济发展特点的其它高新技术及其产品。

　　 市科委根据国家科技部发布的高新技术范围和本市的具体情况，对高新技术范围和高新技术目录适时进行补充和修订并定期公布。

　　第五条　高新技术企业认定的条件：

　　 （一）从事本办法第四条规定范围内的一种或多种高新技术及其产品的研究开发、生产和技术服务。单纯的商业贸易除外。

　　 （二）具有企业法人资格。

　　 （三）具有大专以上学历的科技人员占企业职工总数的30％以上，其中从事高新技术产品研究开发的科技人员应占企业职工总数10%以上。

　　 从事高新技术产品生产或服务为主的劳动密集型高新技术企业，具有大专以上学历的科技人员应占企业职工总数的20%以上。

　　 （四）企业每年用于高新技术及其产品研究开发的经费应占本企业当年总销售额的5％以上。

　　 （五）高新技术企业的技术性收入与高新技术产品销售收入的，总和应占本企业当年总收入的60%以上；新办企业在高新技术领域的投入总投入60％以上。

　　 （六）企业的主要负责人应是熟悉本企业产品研究、开发、生产和经营，并重视技术创新的本企业专职人员。

　　第六条　申请认定高新技术企业需提交的材料：

　　 （一）《北京市高新技术企业认定申请登记表》（含法人简历、职工登记表、高新技术及产品申请表）；

　　 （二）企业营业执照副本复印件；

　　 （三）企业章程；

　　 （四）企业科技人员学历或职称证明复印件；

　　 （五）企业业务可行性分析报告

　　 （六）高新技术及产品有关证明文件。

　　 　申请认定的企业可通过指定网站填报《北京市高新技术企业认定申请书》及相关材料，也可到各园区管委会、区县科委领取填报材料。

　　第七条　市科委授权中关村科技园区管委会及丰台科技园管委会、昌平科技园管委会、电子城科技园管委会、亦庄科技园管委会，对各区内高新技术企业进行认定、复核。申请认定的企业，须向各园区管委会提出申请，经园区管委会审核认定后，由市科委颁发《高新技术企业认定证书》；中关村科技园区外高新技术企业的认定，须向企业工商注册所在地的区县科委提出申请，经区县科委审核后，报市科委批准并颁发《高新技术企业认定证书》。

　　第八条　市科委会同各园区管委会、区县科委对经认定的高新技术企业每两年进行资格复审，不合格者，取消其高新技术企业资格，合格者，颁发新的《高新技术企业认定证书》。

　　第九条　对企业集团（总公司）及其下属企业（公司）进行高新技术企业认定时，应分别审查、认定。

　　第十条　经认定的高新技术企业变更经营范围、合并、分立、转业、迁移的，需对其进行重新认定。

　　第十一条　经认定的高新技术企业享受国家及北京市政策规定的各项优惠待遇。

　　第十二条　本办法由市科委负责解释和修改。

　　第十三条　本办法自发布之日起实施。