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地方人大环境监督制度创新研究
秦德良

[摘 要] 地方人大环境监督存在监督法规范可操作性不强、监督力度不大等问题，产生这些问题的原因与地方人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足有关。地方人大对地方“一府两院”的环境监督应该进行监督制度创新，包括建立专门的监督机构，强化被监督者的法律责任，加强对环境行政决策和环境行政不作为的监督，探索启动环境公益诉讼和集团诉讼制度。
[关键词] 地方人大 环境监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济高速发展与环境加速恶化的矛盾日益尖锐，可持续发展战略的基本国策由于各地方政府与微观经济主体在经济实践中片面追求经济效益、忽视环境保护和建设的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家地方政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了地方政府的产生者、权力来源者的地方人民代表大会及其常务委员会监督地方政府保护环境的责任与作用。经济发展过程中环境问题的产生有较大程度上的或然性，然而这种可能性又具有一定可控性。但很多国家的实践表明，各国地方政府在环境决策问题上往往容易出现偏差。就我国而言，这主要与急于超常规发展地方经济、显示政绩的地方政府片面追逐粗放式经济发展速度、提高地方生产力有关。然而日益突出的环境问题不仅减缓了经济发展速度，而且妨碍了国民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大从保护地方人民现在与可以预期的将来生存利益出发，有成效地、有所作为地监督地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法行为和地方法院、地方检察院的环境司法行为以保护地方环境。然而在我国政治现实中，由于历史以及复杂的现实政治原因，地方人大监督存在有名无实的“虚监”、监而无力的“弱监”、疏而有漏的“失监”以及由于体制内和体制外的原因造成的“不能监”等问题，因此地方人大有成效地监督地方“一府两院”保护环境的实践需要强化、落实已有的合理制度并设计新的制度以完善地方人大的环境监督制度，本文试图对此问题进行初步探讨。

一、地方人大环境监督制度存在的问题及其根源

随着环境问题的社会化、政治化与全球化，环境保护已经成为了当代国家重要的宪法任务。[1] 作为宪法任务，环境保护首先要建立完善的环境法体系以及监督环境法实施的环境监督法体系。在我国，人大、政府以及司法机关自上世纪80年代以来已经制定的环境法律、法规、规范性文件以及司法解释已经初步建立了我国的环境法体系，环境问题的出现主要是环境法的实施出现了问题。因此，人大需要对“一府两院”的环境立法、执法、司法行为行使监督权。

人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。[2] 就地方人大监督而言，地方人大的监督权是指地方人大通过法定的方式和程序，对由它产生的地方“一府两院”行为实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。具体就地方人大的环境监督制度而言，地方人大的环境监督制度目前主要包括对地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法和对地方法院、检察院的环境司法进行监督，即对地方“一府两院”的环境行为进行检查、调查、督促、纠正、处理。

然而地方人大的监督制度在我国不仅理论上没有能够很好解决而且实践中也存在诸多
问题。地方人大监督制度的尴尬处境也影响了我国地方人大的环境监督实践。可以说，地方人大监督存在的问题及其根源也是地方人大的环境监督存在的问题及其根源。

第一，地方人大监督法律体系刚刚初步形成，监督法规范可操作性不强。

目前人大监督的法律依据主要是以《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007-01-01生效）为中心，包括《宪法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（1993-09-02）、《最高人民检察院关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》（1998-05-30）以及各省、区人大或者政府制定的地方性法规或者规章。这标志着我国地方人大监督法律体系已经初步形成。

人大对“一府两院”的监督是一个重大的政治问题、社会问题、同时也是一个文化问题。历经20年，千呼万唤始出来的《监督法》意图使人大监督权行使走向制度化、规范化、程序化。它实实在在扩大了各地各级人大常委会的权力。它要求行使监督权应做到“既不失职、又不越权”；它明确了监督政府工作的主要形式；它既监督“两院”又保障其依法独立行使职权；它明确了审议和决定撤职案具体程序；它还明确了规范性文件和司法解释的备案审查程序。

但是人大监督权是“带刺的玫瑰”，《监督法》作为一部规范人大监督权的基本大法也存在若干不足。首先，在监督主体上，没有规范人大的监督而仅规范人大常委会的监督不能不说是一种不足。其次，就公权力监督机制中的监督对象而言，只监督“一府两院”，不可能监督党委和党委书记。第三，《监督法》在规范监督事项和监督方式方面：就最重要的违宪、违法审查而言，该法既没有确立专门的审查机构，也没有规定明确的受理和审查程序（如受理时效、答复时限、审查结论作出的方式、时限等）。《监督法》没有能在《立法法》的基础上前进一步，其实际操作性很不够，从而难于取得较理想的监督效果。第四，在监督程序方面，这次的《监督法》也存在一定不足，例如，对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。[3]

笔者认为，虽然《监督法》的出台为人大监督“一府两院”提供了法律依据，但是形势并不乐观。堂堂一部《监督法》居然小化监督主体，居然没有不服从人大监督者的法律责任规定（尤其关键的是其他法律包括刑法都没有不服从人大监督者的法律责任规定），即使就监督的法律程序而言，具体化的东西也不多。以《监督法》（2007-01-01生效）为核心的人大监督法律体系的主要问题是缺少具体的操作程序和法律责任规定。原则性规定多，模糊性规定多。对人大监督的具体法律程序缺少明确的、完善的、有实际意义的、可操作的规定，并且对拒不接受人大监督者是否追究、如何追究纪律责任、行政责任或者法律责任往往缺少规定，即使有规定的，弹性度较大，往往缺乏量化的具体的标准,罢免、撤职等刚性监督手段的模糊性更显出了监督法的底气不足。因此，如果没有进一步的地方人大监督的实施办法或者条例进行补充（但可能出现与《监督法》等法律冲突的问题，这需要认真研究），《监督法》下的人大在与强势政府的博弈中注定很难有大的作为，《监督法》很可能面临滥权政治遮羞布的命运。

第二，地方人大的监督力度不强，监督工作较薄弱。

地方人大的监督存在“几多”“几少”“几难”，由此导致监督力度不强，监督工作较薄弱。对行政执法监督多，对行政立法、行政司法、“两院”司法监督少；对事监督多，对人监督少；事后监督多，事前监督少；非强制性监督多，强制性监督少；可监督的内容多，实际监督的内容少；被动监督多，主动监督少；监督由人大及其常委会选举任命干部多，监督由“一府两院”任命的干部少；述职评议监督走形式多，重实效少；对党委同政府共同决定的重大事项监督难，基本上无法监督或不敢监督；听取工作报告监督难；质询监督难；个案监督难。

第三，地方人大监督成本过高，监督效率较低。

在我国，由于监督法还没有出台，一个监督案的提起、审议和处置过程没有相应的法律可遵循，又没有监督机构，没有薪水丰厚的职业政治家，于是就依靠委员会、调研组反复多次的会议来解决，而案件往往在机构和人员之间轮回，提而不议、议而不决、决而不罚的现象较为普遍，最后或是将议案束之高阁，或是根据领导个人意见下论断。这些会议所耗费的时间、精力和财力较多，由于监督不力还可能给行政、司法和社会领域带来间接损失以及影响国民对人大的最高权力机构权威的评价，由此造成监督直接、间接成本高而效率低。[4]

产生地方人大监督问题有下列原因：

第一，人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足，难以为人大监督实践提供理论支持。

本着“多数决民主原则”设立的地方人大是中国共产党领导下的地方最高权力机构和地方立法机构，是地方公民“公意”的体现，是地方公民行使自身民主权利的参政、议政、监政的代议机构，由其产生地方“一府两院”，具有地方最高权力机构和地方立法机构两种公法人格，这是中国共产党领导下的体现人民主权与国家治理权统一的人民代表大会政治制度决定的。

这里有三个理论问题至今没有很好解决：一是中国共产党地方党委领导与地方人大的地方最高权力机构之间的关系。地方人大虽然是宪法规定的地方最高权力机构，但无权监督中国共产党地方党委（宪法规定的领导地方国家机器的公权力行使的最高主体），相反必须接受中国共产党地方党委的领导，二者关系如何处理？地方政治运作现实中，地方政府行政长官要服从中国共产党地方党委书记的领导，监督地方政府行政长官是否意味着对中国共产党地方党委书记的监督？二是地方人大的地方最高权力机构和地方立法机构两种公法人格的关系。地方人大作为一种公权力机关，是法定的地方立法机构，同时又是法定的但没有实际执行力的地方最高权力机构，两种公法人格可以并存吗？如何并存？三是地方政府权力与地方人大权力的关系。从宪法规定来看，地方政府由地方人大产生，但现实情况不完全如此。权力尤其是约束不力的公权力本质就在于它是要无限膨胀的，地方政府的实际权力、权威远远大于地方人大。地方政府行政长官一般是“一仆三主”即主要由地方党委决定、然后地方政府服从决定、最后由地方人大基本上是象征性地任命。政府官员的权力主要不是来自地方人大，并且地方人大也要受地方党委的领导，因此地方人大如何监督地方政府？国外的“三权分离与制衡”不存在这样的问题，而我国通说是将人民代表大会制度特征归结为英国式的“议行合一”（人大相当于议会，国务院相当于内阁）。[5] 笔者不同意这种看法。英国式的“议行合一”是建立在“三权分离与制衡”基础上的；而马克思针对巴黎公社而提出的“议行合一”是议会与行政机构完全合一，一套人马，两块牌子。我认为我国既不是三权分离，也不是议行合一，我国人民代表大会政治制度具有独特性。具体在我国，宪法同时规定了中国共产党的执政党法律地位和人大的最高权力机构的法律地位，还规定了“一府两院”由人大产生，其权力从属于人大。宪法虽然作出了这样的原则性、宣示性规定，但我国理论界至今没有从理论上很好解决上面三个问题。结果，在现实中，好些地方出现了这样的怪现象：“一府两院”、人大成了中国共产党领导下建设国家的四个分工合作的法律地位平等的职能部门，人大的法律权威地位在现实政治实践中没有很好贯彻。

第二，地方人大缺少专门的监督机构和职业政治家。

根据宪法以及地方人大组织法规定，地方人大职权主要有立法权（省区市、较大的市人大及其常委会），重大事项决定权，人事任免权，监督权。宪法所设定的这些职权充分体现了地方人大的地方最高权力机构的法律权威地位。然而地方人大的宪法职权主要是通过其以集体行权方式实施的监督权来实现的，地方立法权、选举罢免权实际上是一种广义上的监督权。具体来看，地方人大监督权主要有：审议“一府两院”工作报告、专题报告权；审查、批准计划和预算、决算权；质询、询问、建议权；任免、撤职权；对“一府两院”工作的视察权；特定问题调查权；个案监督权；政府规章以及其他规范性文件审查权；特定问题听政权；地方政府公共决策监督权；组织执法检查和评议权等。地方人大的上述监督权有的来自于地方法规的规定或者地方人大近年的监督实践。这些监督权的行使极大地提高了地方人大在中国地方政治活动中的影响力，然而地方人大监督依然不如人意。因为地方人大没有专门的监督机构，一般都是临时组织一个调查组，成员往往又不是专职的，经济补助又少，难以进行有效的监督。同时，现代社会是知识社会，专家治理的社会，政治行为需要有职业政治家的积极参与，才能民主化、制度化、法治化，才能有活力、有效率，才能引进竞争机制。而地方人大监督成员的兼职或者业余身份难以发挥其应该发挥的监督政治职能。我国政治实践虽然会滋生政客，但目前似乎缺乏滋生真正的职业政治家的土壤，培育这样的土壤将是长期的历史的任务。

第三，地方人大的权威法律地位没有真正树立起来。

江苏省人民政府


江苏省生猪屠宰管理办法（修正）
江苏省人民政府


（1996年1月11日江苏省人民政府令第70号发布 根据1997年12月15日发布的江苏省人民政府令第135号修正）

第一章 总 则
第一条 为加强生猪屠宰管理，规范屠宰行为，建立正常的市场秩序，保证肉品质量，加强环境保护，保障人民身体健康，维护生产者、消费者、经营者合法权益，确保国家税收，根据国家有关法律、法规的规定，制定本办法。
第二条 凡在本省行政区域内从事生猪屠宰、肉类产品加工、销售的企业和个体经营者，均应遵守本办法。
第三条 对上市生猪实行“定点屠宰、集中检疫、统一纳税、分散经营”的办法。凡需屠宰上市销售的生猪必须到批准的屠宰场（厂、点，下同）屠宰，严禁在批准的屠宰场以外屠宰。
第四条 各级地方人民政府应当加强对生猪屠宰管理工作的领导，协调政府各有关部门共同做好生猪屠宰管理工作。
本省生猪屠宰、加工、冷藏业的行业管理由各级地方人民政府的商业行政主管部门为主会同各级农业部门负责。生猪屠宰的防疫检疫，按照国务院《家畜家禽防疫条例》执行。
各级地方人民政府的工商行政管理、税务、卫生、环保、物价、公安、交通、建设（规划）等有关部门根据各自职责，按照有关法律、法规和本办法的规定，实施监督管理。

第二章 屠宰管理
第五条 对上市的生猪，实行定点屠宰。定点屠宰场的设置要根据城市规划或村镇规划、市场供求情况，按照有利流通、促进生产、方便群众、便于检疫和管理的原则，统一规划，合理布局。
第六条 设置定点屠宰场，应当符合国家、省和当地人民政府规定的检疫、卫生、环境保护以及屠宰生产技术条件等方面的基本要求，充分利用现有国有屠宰企业的先进设备，兼顾其他经济成份，并应当具备一定的经营规模，与当地的猪源和市场销售相适应。
第七条 设置定点屠宰场必须具备下列条件：
（一）交通方便，水源充足，用水水质符合国家规定的饮用水标准，周围环境无有害污染物，距离居民住宅区、公共场所、学校、幼儿园、医院、畜禽场饲养100米以上，水源保护区和城镇集中式供水取水口1000米以上；
（二）场区布局合理，屠宰工艺流程符合卫生防疫兽医检疫的要求，有健全的卫生消毒制度，备有必检项目应当具备的检疫、检验仪器和设备以及消毒设施、消毒药品；
（三）设有与屠宰量相适应的生猪待宰间、屠宰间、病猪隔离舍、急宰间和病死猪、肉类无害化处理以及达到排放标准的污水污物处理设施，地面、墙裙要使用无毒不渗水便于冲刷消毒的材料；
（四）配备与屠宰规模相适应的经专业培训合格的屠宰工人和取得合格资格的检疫、检验人员。
市、县城区新设立的屠宰场还应当具备麻电设备、屠宰机械、冷藏、运输工具、包装容器等设施，实行工厂化屠宰，已经设置的，应当创造条件逐步备有上述设施。
第八条 符合规划布局要求的需设置定点屠宰场的单位和个人，须向市、县商业行政主管部门提出申请，由商业行政主管部门会同农业、工商行政管理、卫生、环保、建设（规划）、多管等部门共同审查，符合条件的，报经市、县人民政府批准后，到工商行政管理机关办理工商登记手
续。
第九条 屠宰场必须建立科学的管理制度，有良好的屠宰环境，按照规定的标准进行屠宰、检疫、检验，为消费者提供符合国家标准的肉类产品。
第十条 屠宰场可以接受委托代宰生猪，并可以自收或代收生猪、经营肉类产品批发业务，便利分散经营。

第三章 质量管理
第十一条 屠宰场实行谁检验谁出证谁负责的质量管理制度，对出场肉类产品承担责任。
第十二条 屠宰场必须凭农业部门出具的生猪检疫证明收购、屠宰生猪，并由兽医卫生检疫、检验人员在场内依法实施宰前检疫和宰后检验。
国有屠宰场、肉类联合加工厂的屠宰检疫、检验工作，由厂方负责，接受农业部门监督检查。其他定点屠宰场屠宰生猪，由当地畜禽防疫机构或其委托的单位实施检疫、检验。
新设立的国有屠宰场、肉类联合加工厂的屠宰检疫、检验工作，经省农业部门会同省商业行政主管部门认可后，由厂方负责。
第十三条 生猪屠宰后必须按照《肉品卫生检验试行规程》对胴体、内脏、头蹄对照检验，摘除有害腺体、病变淋巴及各种病灶，不带毛、不带血、不带污染物。
第十四条 经检验合格的肉类产品，由负责检疫、检验的人员出具《畜禽产品检疫检验证明》，并在胴体上加盖验讫印章。
第十五条 肉类产品凭《畜禽产品检疫检验证明》和验讫印章上市销售，办理出场运输手续。经检验不合格的肉类产品严禁出场，有利用价值的由屠宰场按原值折价强制收购，并在检疫、检验人员监督下，按《肉品卫生检验试行规程》有关规定，进行无害化处理，杜绝病害猪肉流入市
场。
第十六条 屠宰场不得屠宰死猪，不得对肉类产品灌水及掺杂掺假。
第十七条 屠宰场要建立严格的质量检验和管理制度。对生猪进场、屠宰、检疫检验情况及检出的病害肉品及其处理进行登记，发现生猪疫情，按有关规定及时报告有关部门。
第十八条 凡经营肉类产品的企业和个体经营者，必须对销售的商品质量负责，不得从未经批准的屠宰场进货，不得购进和销售病害猪肉、变质肉、灌水肉及其他不符合质量标准的肉类产品。
第十九条 运输生猪、肉类产品的工具必须消毒。长途运输的肉类产品，必须持有《畜禽产品检疫（验）证明》和《畜禽及畜禽产品运载工具消毒证明》，并使用封闭冷藏车、船。短途敞车运输的肉类产品，必须上盖下垫，符合卫生要求，防止污染。
第二十条 饭店、宾馆、熟肉制品加工等经营性单位和机关、部队、学校以及企事业等集体伙食单位，不得从未经批准的屠宰场或无证照经营单位购买肉类产品。

第四章 税费管理
第二十一条 屠宰场接受客户委托屠宰和兽医卫生检疫人员检验生猪，应当按照省物价、财政部门规定的标准，收取屠宰加工费和检验费。
第二十二条 生猪屠宰实行统一纳税，可以由税务部门派遣税务人员驻屠宰场按规定征收，也可以委托屠宰场代征，并付给一定的代征手续费。
第二十三条 屠宰场对进出场的未经清洗消毒的运载生猪、肉类产品的工具必须进行清洗消毒，清洗消毒可按省物价部门规定的标准收取消毒费。
第二十四条 农业部门依法对生猪或肉类产品进行抽检时，对持有效证明并检疫、检验合格的，不得收取检验费。对没有检疫、检验证明或检疫、检验证明已超过有效期的，应当进行补检，并可以收取补检费。
第二十五条 屠宰场其他应收费用应按省人民政府规定的项目和标准收费，不得擅自增加收费项目和提高收费标准，严禁乱收费。

第五章 行政管理
第二十六条 省商业行政主管部门会同省农业部门负责制定屠宰行业发展规划、产业技术政策、屠宰场定点布局的基本要求与设计规范。
市、县商业行政主管部门会同农业部门负责对本行政区域内屠宰场的定点布局和监督管理。
第二十七条 农业部门负责生猪防疫、售前检疫和除国有屠宰厂、肉类联合加工厂以外的屠宰检疫、检验工作，并对屠宰场和农贸市场肉类产品的防疫检疫工作进行监督检查。
第二十八条 卫生行政主管部门对屠宰场的环境卫生、工艺流程和屠宰、检验、销售人员的健康状况及肉类产品卫生质量进行监督检查。
第二十九条 工商行政管理机关负责对生猪屠宰、加工、冷藏及肉制品经营企业和个体经营者的经营资格进行审查，符合条件的，发给营业执照，并依法实施监督管理，查处非法屠宰和无证经营，加强市场管理，维护市场秩序。
第三十条 国家进出口商品检验部门对出口肉类注册工厂及肉类产品质量实施监督检查。外贸经营单位凭商检机构签发的兽医卫生检疫证书报关出口。
第三十一条 公安部门负责对生猪屠宰场的治安管理，维护市场治安秩序。

第六章 法律责任
第三十二条 违反本办法规定，未经定点，擅自屠宰生猪的，由市、县人民政府商业行政主管部门予以取缔，并由市、县人民政府商业行政主管部门会同其他有关部门没收非法屠宰的生猪产品和违法所得。可以并处违法经营额3倍以下的罚款。
第三十三条 经批准设立的屠宰场有下列行为之一的，由有关行政主管部门依照有关法律、法规、规章的规定处罚：
（一）出场肉类产品未经检验或检验不合格的；
（二）造成病害猪流入市场的；
（三）屠宰死猪、对肉类产品灌水、掺杂、掺假的；
（四）发现生猪疫情没有及时向有关部门报告的；
（五）未凭农业部门出具的生猪检疫证明，收购、屠宰生猪的。
违反本办法第十八条规定，从未经批准的屠宰场进货，或者违反本办法第二十条规定的，可给予警告、1000元以下的罚款。
第三十四条 检疫、检验人员失职、渎职或越权滥检、滥查、乱罚款、乱收费，由有关主管部门视情节轻重给予相应的行政处分、经济处罚，直至取消其检疫、检验资格；对造成屠宰场经济损失的，责任单位和责任人员应当赔偿经济损失。
第三十五条 违反本办法、构成违反治安管理行为的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 被处罚的单位和个人对上述行政处罚不服的，可以依法申请复议或者向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第七章 附 则
第三十七条 设区的市人民政府可以根据本办法，结合当地实际情况制定实施办法，报省人民政府备案。
第三十八条 牛羊等牲畜的屠宰管理，参照本办法执行。
第三十九条 本办法自发布之日起执行。
第四十条 本办法发布施行前本省制定发布的有关规定与本办法相抵触的，按照本办法执行。


（1997年11月27日经省人民政府第107次常务会议审议通过 1997年12月15日江苏省人民政府令第135号发布）


一、第三十二条修改为：“违反本办法规定，未经定点，擅自屠宰生猪的，由市、县人民政府商业行政主管部门予以取缔，并由市、县人民政府商业行政主管部门会同其他有关部门没收非法屠宰的生猪产品和违法所得。可以并处违法经营额3倍以下的罚款。”
二、第三十三条修改为：“经批准设立的屠宰场有下列行为之一的，由有关行政主管部门依照有关法律、法规、规章的规定处罚：
（一）出场肉类产品未经检验或检验不合格的；
（二）造成病害猪流入市场的；
（三）屠宰死猪、对肉类产品灌水、掺杂、掺假的；
（四）发现生猪疫情没有及时向有关部门报告的；
（五）未凭农业部门出具的生猪检疫证明，收购、屠宰生猪的。
违反本办法第十八条规定，从未经批准的屠宰场进货，或者违反本办法第二十条规定的，可给予警告、1000元以下的罚款。”
三、第三十六条修改为：“被处罚的单位和个人对上述行政处罚不服的，可以依法申请复议或者向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
本决定自公布之日起施行。



1996年1月11日