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判决书:中国司法能否从此做起/周沂林

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 09:58:35  浏览:8551   来源:法律资料网
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判决书:中国司法能否
从此做起?

周沂林

一种忧虑,一种对中国司法现状可能导致整个法制危机的深切忧虑,愈来愈强地令人挥之不去。当然,这种忧虑仅仅伴随着国家法制的进步。一方面是蔚为大观的立法体系化;另一方面则是司法的最终产品─判决书带给人们的对法律的怀疑和失望。在人们的抽象观念中,法律是神圣的、公正的、理性的,但他们在判决书中经常看到的却是武断、逻辑混乱、无知和掩饰。作为一种八股式的文体,我们的判决书在“本院认为:”之后,即开始成套地采用规范的“武断判语”,诸如:“不予采纳”、“应予支持”、“应视为”、“抗辩理由不成立”等等,缺乏充分的论证,让人看不出判决或改判的理由。问题不在于判决书应该如何写作,而在于我们的司法制度要求什么样的判决书。

当代法律研究有这样的共识:法律不仅是一套规则体系和人们必须遵守的权威,更为丰富和疑难的问题是它的实施。法律实施的因素十分复杂,但无论如何司法是最关键的过程。司法活动的主要角色是律师和法官。律师在整个法律运作中的作用是全方位的;而法官则在司法活动中起决定作用,从而主导法律实施。毫无疑问,法官的作用最终应体现在判决书中。

判决书具有法律的强制力,但本身并不构成权威。如果想真正形成权威,仅仅依靠国家强制力是远远不够的。它必须正确解释法律、充分宣示正义、合理判定冲突,不仅使当事人而且使广大民众能够信服并经得起历史的检验。如此,我们就不难理解为什么法治国家的判决书必须详细论证判决的根据和理由。
司法的武断和粗暴同样体现在判决书中。这是一种不讲理的判决书。人们搞不清是法官不懂理还是不公正,或者就是司法腐败的产物。它直接导致上诉和无穷无尽的申诉,最终构成执行难的重要因素。
抛开腐败的因素不谈,即使一个有良心的法官如果缺乏专业的法律思维的训练和积累也难以做到判决公正。他可能力图在冲突双方不偏不倚,但距离司法公正却没有更近。他们大抵都懂得证据的重要,但对论据却不甚了了。

司法公正必须从制度上要求判决书写明判决的根据和理由,疑难案件必须充分论证。判决书的制作过程就是法官整理思路的过程,这有助于防止武断、“暗箱操作”和纠正混乱的逻辑。逻辑清晰、论证充分的判决书是法治国家司法制度的基本要求。

法律的疑难问题更多地表现在法律实施上。这个问题客观存在的本身就容易导致法制的不统一。相同或类似的案件判决结果完全不同,判决书中表达的法律思维和理念不一,从而导致运用法律准则的混乱。这在我国目前是最为突出的法制问题。

产生这一问题的重要因素是历史的。中国自清末开始走上西方的法律轨道。一方面西方法律文明确有人类理性的普适性和社会发展的进步性,因而选择是必要的;另一方面由于中西文化的巨大差异使得消化进口的法律甚为艰难。所以百年来中国法制的统一并无实质上的突破。改革开放以来,特别是我们准备全盘接受现代“法治”观念和施行市场经济制度以来,我国的立法取得了举世公认的成就,但这却是以法律的低实现度为代价的。我们有权威的成文法,为什么难以实施?部分原因是立法的本土化考虑不足,更重要的原因是司法实践的滞后。先进的立法伴随着落后的司法,形成了中国法制前所未有的尴尬,并可能导致真正的危机,即人民对法律的普遍不信任。

如何解决法制的统一问题?法律史上判例法的产生与发展给了我们一个启示。起源于英国的判例法制度并非人为的、理性的设计。英国的历史充满战争和混乱,直到1066年诺曼底征服英国后才逐渐走向统一和强盛。一方面,征服者为了缓和原居民的不满情绪,不宜制定大陆式法典;另一方面,必须谋求整个王国的法制统一,否则分散的法律会使建立统一国家的目的失败。由此,统治者只能选择派出官员代表王室巡回审判,并在个案的处理中寻求法制的统一。经过若干年的积累,终于成就了蔚为大观的普通法制度及理念,并随着英国向世界的扩张而在世界的范围内形成了与大陆法并立的普通法法系。

不用制订统一法典,仅通过个案处理达到统一法律的目的,这是法律史上的一个事实;相反,在现代的一些国家里,即使有了统一的成文法,却并没有形成统一的法制,这也是一个事实。为什么?关键在于前者是从法律实施的角度探寻法律理念的统一;后者则是脱离法律实施,单纯追求抽象法律体系、法律术语的立法文本的统一。世界上最困难的“统一”莫过于对语义含混的文本的解读。当人们因具体案件的争议会聚到法庭时,对法律条文如何解释就成为首要的问题。而人们对法官的解释即判决不能理解时就会构成对法律的怀疑。所以不难理解,为什么在人类历史上对法律的怀疑与对法律的信仰是相伴随的。这里的关键不是立法技术,而是司法实践。

普通法和大陆法作为所谓西方世界两大法系基本上是以判例是否有拘束力而划分的。这从历史上就决定了两大法系对判例的重视程度不同。以英国和美国为代表的普通法国家,由于承认判例本身就是法律的组成部分,因而研究判例是职业法律家的必修课。同理,希望自己所判案件成为经典判例则是优秀法官的必然选择。为达此目的,他们必须在判决书中详细论证自己对法律和正义的理解。如此便产生了许多堪称辉煌的判决书,也从法官中造就了大批法学家。“遵循先例”同时意味着“法官造法”。而所谓“法官造法”的制度,极大地调动了法官的主观能动性,它在使法律保持稳定的同时也创造了法律与生活同步的活力。
在判例法国家,法院的判决书称为意见(opinion)。“意见”不是作为“决定”的判决本身,是指判决的理由。在判例法国家,有拘束力的判例不是判决本身,而是判决理由。判决理由是从案件事实中提炼出来的法律原则或规则,或者说是对具体事实产生的法律问题应如何决定的法律解释和声明。意见通常由一位法官撰写,其他持相同意见的法官则表示赞同。据了解,美国最高法院大约有1/3到1/4的案件中能够形成一致意见,其它则由多数或相对多数进行判决。在意见不一致时,会出现“并存意见”(concurring opinion)和“反对意见”(dissenting opinion)。“并存意见”指赞同结论但对法律推理和逻辑有不同意见;“反对意见”是反对法院判决的意见。这样,有些判决书会出现几种不同意见,令人读来饶有兴味。这种制度安排体现了“法”追求理性和智慧的精神。尤其是反对意见体现了“历史长河中的生命力”([美]庞德语)。事实上,许多令人关注的反对意见在若干年后成为多数意见甚至是一致意见。美国最高法院第十一任首席大法官休斯说:“作为终审法院,制定反对意见是对法律反思精神的诉求,是对未来智慧的诉求,它使得后来的判决可能纠正(持异议的大法官所认定的)法院所犯下的错误。”他还经常指出,我们不可能在法律的疑难问题上取得比在“更高层次”的物理学、哲学或神学上更多的一致意见。必须指出的是,这些“意见”都是法官个人独立的署名意见,与我们的判决书的署名不同。

有不少人以为,英美判例法的哲学基础就是实用主义,因此法律也是杂乱无章,不象大陆法是以古希腊哲学、德国哲学为基础,因此可以构成体系化的成文法典。事实并非如此。在判例法诞生的早期,英国的大法官几乎个个都精通罗马法。正如美国法律史学家伯尔曼所指出的,在西方法律传统形成的时期(他将这一时期定位于11世纪末至13世纪末),英国具有与大陆欧洲共同的法律概念、法律原则和法律价值。同一的法律传统形成了并立的两大法系,孰优孰劣并无多少讨论的价值。我现在提出这个问题的意义仅仅在于:当我们这样一个历史文化悠久的东方古国,在移植西方法律制度时选择的是大陆法系,对同样具有西方法律传统的普通法所知甚少,对判例重视不够,这是否就是导致我们难以活化移植法律的重要原因?一个显著的事实是,普通法更重视法律的实施,更重视法官的作用。这对于我国极为重要,因为我国的民众更需要法官在个案的判决书中展示鲜活的法律灵魂。

近年来,我国的法学研究取得了长足的进展,许多法律理论问题得到了日益深入的研究。但令人遗憾的是,我们始终没有形成以司法为中心的研究视点。这与我国法律的低实现度有着互为因果的关系。确实,法学家面对司法现实有着说不出的无奈,最好还是做纯理论的研究。可是法学是独特的学科,即使是法理学也不能离开司法的视角。为什么?因为作为法学研究对象的法律现象的焦点在于:法官就是会说话的法律,法院的判决书就是法律,法律帝国的首都就在法院。如果你是法律的摄影师,那么请将镜头聚焦在这里。

作为职业法律工作者,我曾经常遇到一些历时七、八年,审了十几遍的案件。从初审、上诉、发回重审、再上诉、再再审、终审、申诉、再申诉等等,直到最高法院。当事人不断地从败诉到胜诉,又从胜诉到败诉。案件的判决就象翻烧饼一样不断地改,可直到最高法院的改判都从判决书中看不出有什么充分理由。不难想象,这种案件的全部参与人,当事人、律师、法官等等,有谁会相信法律在这个案件中体现了尊严。抛开案件的背后是否有黑幕不谈,所有的判决书缺乏司法特有的法律论证是根本原因。沈阳刘涌案件改判引起全国舆论一片哗然。华东政法学院博士研究生张海斌在这“一片哗然”中点到了要害:“我们需要什么样的判决书?这不仅是刘涌案给我们提出的问题,也是社会对正在进行中的司法改革提出的问题。在走向依法治国的历史进程中,我们需要的是一份阳光下的判决书,一份有着严密论证、详尽说理的判决书,一份旁征博引、法理透彻的判决书。总之,是一份充分尊重法律精神和人民知情权的判决书。”(《人民网\社会\社会观察》)。当最高法院将刘涌案划上句号的时候,我感到应当开始构思本文,因为最高法院的判决书仍然没有说明和论证再改判的理由。刘涌案究竟应当怎么判,不是没有参加审判的我能妄断的。但我能评论的是,两次改判都没有详细说明理由。辽宁高院的判词是“不能从根本上排除公安机关在侦查过程中存在刑讯逼供情况”及“鉴于其犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度以及本案的具体情况”而改判死缓;最高法院的判词是“原二审判决定罪准确,但认定‘不能从根本上排除公安机关在侦查过程中存在刑讯逼供情况’,与再审庭审质证查明的事实不符;原二审判决‘鉴于其犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度以及本案的具体情况’,对刘涌所犯故意伤害罪的量刑予以改判的理由不能成立,应予纠正。”这些判词让人看得一头雾水:什么是“本案的具体情况”?“对于社会的危害程度”多大?是否不够大?“与再审庭审质证查明的事实不符”是什么意思?是否根本排除了刑讯逼供?“改判的理由不能成立”的理由是什么?刘涌案引起民众的广泛质疑和争议具有司法史上划时代的意义,它至少包含了要求法院能够交出一份“讲理”的判决书。

所谓“讲理”,除了一般含义以外,更主要的是指对于案件事实所应适用的法律进行解释。这种解释不是对抽象法律条文的解释,而是根据个案事实将所适用的法律原则和规则活化。对于疑难案件,这种法律解释无论在理论层面还是技术层面都十分复杂。但这并不能构成否认司法的客观性和确定性的理由。因为在大量的、一般性的案件中,法律解释不是一个问题,或者说不是一个较大的问题,法律本身是明确的。但在法律有空缺或含混时,法律解释构成疑难问题。这种疑难问题同任何其他学科的难题一样,必须由职业性的专家来解决,而不是不能解决。当然,这种解决不能是主观任意的,它的前提是对法律客观性和确定性的追求,否则法治的价值就不存在了。在法律的疑难问题上,因为解释者的解释方法和价值观念的不同,尤其是法律解释必须顾及决定他人生死或利益的后果,所以不可能存在绝对的客观性和确定性。但是无论如何,我还是赞同德沃金在《法律帝国》一书中提出的观点:“当法典默不作声、含混不清或摸棱两可时,法律又如何统摄一切呢?本书通篇表述的是我几年来断断续续、点点滴滴研究所得的一个答案:法律推理是建设性阐释的一种运用,我们的法律存在于对我们整个法律实践的最佳论证之中,存在于对这些法律实践做出尽可能最妥善的叙述之中。根据这一见解,只有当我们确认并区分出政治价值中各种各样而且往往相互竞争的不同方面,识别并辩明复杂的法律判断中交织在一起的不同思路,以求某种阐释经全面考虑总的说比其他任何阐释都能更好地体现法律叙述时,法律论证特有的构成和制约才能显示出来。”

这种判决书中应当具备的特有的法律论证技术是职业法律家经长期法律思维和法律逻辑推理专业训练形成的。美国制宪会议时的著名学者汉密尔顿认为:“法官的职务固定尚有一从其本身应具备的条件出发而产生的理由。常有明智之士论及:浩瀚之法典乃是关系自由政府优点的必然现象。为防止法庭武断,必有严格的法典与先例加以限制,以详细规定法官在各种案情中应采取的判断;由此易见,由人类天生弱点所产生的问题,种类繁多,案例浩如瀚海,必长期刻苦钻研者始能窥其堂奥。”从某种意义上说,法治实际上就是法律家之治。因为法治将统治权力交给了法律,而法律的运行依靠法律家。韦伯说:“倘若没有有学识的法律专家决定性的参与,不管在什么地方,从来未曾有过某种程度在形式上有所发展的法。”历史已经证明,职业法律家共同体的形成与发展同法治的历史进程成正相关。这似乎是一个逻辑怪圈,法治是对人治的否定,却本身又必须是法律家之治,即由法律家这样的“人”来治。其实关键在于,法律家是一种经过训练的独特的人,他们所具备的专业技能和理性,不仅使他们要在感情和立场上忠于法律,而且要能够真正理解法律的精神和原则。这样的“人”和人治的“人”是不同的。

有不少人以为,当我们的法官还不具备职业法律家素质的时候,要实现法官独立是可怕的,不仅不能做到司法公正,反而会出现大量法官滥用权力。这种认识只具备表面上的逻辑意义。究竟是等到法官具备了职业素质后再搞法官独立的制度,还是先建立制度才有利于法官职业化的形成?这是一个类似于鸡生旦还是旦生鸡的问题。不要低估中国人的智慧,也不要低估中国法官的能力。问题在于智慧的用武场所何在?当办案法官根本不需要、也无权为案件负责的时候,谁也不会去努力提高职业素质。他们的精力和才智用于何处,是我们当前在制度上应该考虑的问题,至少要明确方向。
中国的司法改革令人关注。自从上世纪八十年代末九十年代初进行的称之为“审判方式的改革”以来,我们取得了不少进步:主要是避免庭审走过场,加强当事人举证责任,弱化诉讼职权主义,扩大合议庭的权力,提高诉讼效率等等。最重要的是,这些改革使程序公正理念得以悄然兴起。但从司法活动的最终产品----判决(书)来看,可以说司法改革迄今没有什么实质性的进展,因为判决书的武断无理的状况没有什么改进。以庭审为中心的制度训练了律师的论辩能力;而弱化诉讼职权主义的庭审方式则可以掩盖法官的无能。法官完全可以无视庭审中双方律师的雄辩,因为判决书不需要论理。尽管如此,律师仍然要在法理上下功夫,期望法官能采纳自己的观点。这与美国律师在办案中的方法形成鲜明对照。美国律师只需注重证据,注重如何影响陪审团对案件事实的判断。至于法理则无须长篇大论,因为法官比他们更懂,法官的判决理由往往是长篇大论。

中国司法制度改革当然不是一个纯粹的司法领域内部的改革问题,也不仅仅是法学家要研究的课题。许多关键问题涉及整个国家政治制度,也不是朝夕之间可以解决的。例如司法独立及保证独立的配套制度,违宪审查问题,司法行政管理问题,执行制度,司法监督制度,等等。许多具体的制度可能牵一发而动全身,所以改革显得甚为艰难。但也不能认为我们都无事可做,例如将律师资格考试扩大到整个法律职业资格的考试就是一件很好的事情。这对于职业法律家的形成和发展具有重要意义。再例如,我们能否在判决书的写作(当然不是一个写作问题)上制定一系列的制度,如:最高法院有选择地发布的判例可以有拘束力,建立判决书独立署名制、允许发表不同判决意见,不准回避当事人争议的主要事实和观点,公开发布、点评疑难案件,定期编辑出版优秀判决书文集,等等。我相信,这些制度的建立与实施,将有效地限制司法的武断和暗箱操作,有效地加强法官的责任和促进法官素质的提高,从而为进一步的司法改革奠定基础。同时我也相信,这些制度是目前完全能够建立和实施的。因为:第一,现行国家法律和党的政策没有任何一条规定不许判决书“讲理”;第二,最高法院的司法解释权力是法律赋予的,解释方法可以多种多样,包括选择典型判例作为有拘束力的司法解释;第三、判决书的独立署名制和同时发表不同意见的做法不违背合议庭和审判委员会审判案件权力的现行法律规定,即权力的行使没有改变,但判决书的署名改变了,谁是什么意见就在什么意见上署名。

我预言,如果说审判方式的改革使得司法领域开始重视程序正义的理念,那么我称之为“判决书制度的改革”将从司法最终产品的角度真正推动中国司法改革。

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河南省就业促进条例

河南省人大常委会


河南省就业促进条例

河南省人民代表大会常务委员会公告〔十一届〕第十六号


《河南省就业促进条例》已经河南省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议于2009年3月26日审议通过,现予公布,自2009年5月1日起施行。


河南省人民代表大会常务委员会


二○○九年三月二十六日


河南省就业促进条例
(2009年3月26日河南省第十一届人民代表大会
常务委员会第八次会议审议通过)



第一章总则


第一条为了促进就业,推动经济社会发展与扩大就业相协调,实现社会和谐稳定,根据《中华人民共和国就业促进法》及有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。  第二条促进就业是各级人民政府的重要职责。各级人民政府应当实行积极的就业政策,按照劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合的方针,统筹做好城乡就业促进工作。鼓励劳动者自主创业,以创业带动就业。  第三条县级以上人民政府应当把扩大就业和控制失业作为经济和社会发展的重要目标,纳入国民经济和社会发展规划,制定促进就业的中长期规划和年度工作计划,并报上一级人民政府备案。  第四条县级以上人民政府应当将城镇新增就业、控制失业率、失业人员就业、就业困难人员就业、高校毕业生就业、农业富余劳动力转移就业和减少有劳动能力长期失业人员、城市居民最低生活保障人员,作为就业工作的主要目标任务,逐级分解,建立健全目标责任制,并作为政府政绩考核的重要指标。  第五条县级以上人民政府应当建立健全促进就业工作协调机制,协调解决本地促进就业工作中的重大问题。  县级以上人民政府人力资源行政部门具体负责本地的促进就业工作。其他有关部门应当按照各自的职责,共同做好促进就业工作。  工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、工商业联合会以及其他社会组织协助人民政府开展促进就业工作,依法维护劳动者的劳动权利。  第六条各级人民政府应当创造公平就业环境,消除就业歧视,制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。  第七条新闻媒体应当大力宣传促进就业的法律、法规和政策,宣传各地、各有关部门和单位促进就业的好做法,宣传劳动者转变就业观念、自主创业、自谋职业和用人单位承担社会责任、促进就业的典型经验,为就业工作营造良好的舆论环境和社会氛围。  第八条各级人民政府和有关部门应当对在促进就业工作中做出显著成绩的单位和个人,给予表彰和奖励。  

第二章就业促进措施
  第九条县级以上人民政府在调整经济结构、安排政府投资和确定重大建设项目时,应当充分发挥投资和重大建设项目带动和扩大就业的作用,增加就业岗位。  鼓励、支持和引导非公有制经济发展,大力发展第三产业;  注重发展本省具有比较优势的劳动密集型行业和中小企业,扩大就业,增加就业岗位。  第十条各级人民政府在调整农村经济结构,加快小城镇建设中,应当引导、组织农村劳动力向非农产业转移和向城市有序流动;大力培育具有本地特色的劳务品牌,推进跨地区的劳务协作和对外劳务输出。  第十一条县级以上人民政府应当根据本地年度就业状况、就业工作目标任务在财政预算中安排就业专项资金,用于促进就业工作。  就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、创业扶持、特定就业政策和社会保险等的补贴,以及小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息、扶持公共就业服务等。    第十二条鼓励企业及其他用人单位在法律、法规规定的范围内,通过兴办产业或者拓展经营增加就业岗位。  企业在新增加的就业岗位中,当年新招用失业人员并与其签订一年以上期限劳动合同且缴纳社会保险费的,根据实际招用人数,按照有关规定享受税收减免优惠和社会保险补贴。  企业增加就业岗位吸纳残疾人达到规定比例或者集中使用残疾人的,按照有关规定享受税收优惠政策和社会保险补贴。  用人单位吸纳本条例第四十三条规定的就业困难人员的,按照有关规定享受社会保险补贴。  第十三条鼓励和支持高校毕业生到城乡基层、非公有制企业和中小企业就业。到城乡基层、非公有制企业和中小企业就业的,按照有关规定享受优惠政策。到城乡基层就业两年以上的,在公务员招录、事业单位选聘时,同等条件下优先录取。高校毕业生从事个体经营的,按照有关规定免缴登记类、管理类和证照类的各项行政事业性收费。  第十四条县级以上人民政府应当完善灵活就业人员服务制度,建立灵活就业人员就业台帐,为灵活就业人员提供政策咨询、社会保险和就业失业登记等服务。  第十五条登记失业人员和残疾人从事个体经营的,按照有关规定享受税收优惠政策,免缴属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。    


第三章创业促进措施
  第十六条县级以上人民政府应当优化创业环境,落实相关优惠政策,简化办事程序,提高工作效率,帮助劳动者自主创业、自谋职业。  各级人力资源行政部门应当建立创业服务、创业培训的工作机制,为创业人员提供市场、信息、技术、融资、人才、法律、政策咨询等服务。  第十七条县级以上人民政府及其有关部门对自主创业者应当依法放宽市场准入限制,简化企业注册程序,提供方便高效服务。  第十八条县级以上人民政府应当建立小额贷款担保服务体系,设立小额贷款担保基金,为登记失业人员、回乡创业农民工、大中专毕业生、复员转业军人、残疾人、被征地农民等自主创业人员提供小额担保贷款和贴息扶持;为劳动密集型小企业提供贷款担保服务,鼓励其扩大生产规模,增加就业岗位。  第十九条县级以上人民政府应当利用创业扶持资金,支持登记失业人员、回乡创业农民工、大中专毕业生、复员转业军人、残疾人、被征地农民等自主创业。  第二十条各级人民政府应当采取措施,帮助自主创业人员解决经营场地问题。有条件的地方应当建立创业孵化园区,提供创业孵化服务、房租补贴和融资等政策扶持。


第四章就业服务和管理
  第二十一条县级以上人民政府应当建立和完善公共就业服务体系,规范公共就业服务机构,明确服务职责和范围,配备必要的工作人员和设施,将公共就业服务经费纳入同级财政预算,保障其向劳动者免费提供就业服务。  第二十二条县级以上公共就业服务机构应当建立综合性服务场所,规范服务流程和标准,提高服务质量和效率,及时准确发布招聘信息,为劳动者和用人单位免费提供就业服务。  第二十三条省辖市、县级人民政府应当加强街道、社区、乡(镇)公共就业服务机构建设,人力资源行政部门应当对其加强业务指导。街道、社区、乡(镇)公共就业服务机构应当设立服务窗口,免费提供公共就业服务。  第二十四条县级以上公共就业服务机构应当拓展服务功能,接受用人单位委托,可以向用人单位提供招聘用人指导、代理招聘、跨地区人员招聘、劳动保障代理和企业人力资源咨询等就业服务项目。  从事劳动保障代理应当经县级以上人力资源行政部门批准。  第二十五条县级以上人民政府及其人力资源等行政部门应当加强对职业中介机构的管理,督促其提高服务质量,发挥其在促进就业中的作用。  第二十六条县级以上人民政府应当加强高校毕业生就业服务和就业指导工作,开展多种形式的就业服务活动。  高等院校应当以促进学生就业为导向,开设就业、创业指导课程,引导学生树立正确的就业观念,提高学生就业、创业能力。  第二十七条县级以上人民政府应当建立失业预警制度,加强失业动态监测,制定应对规模失业的调控预案,及时采取专项政策措施,有效预防、调节和控制失业。  第二十八条因经济形势发生重大变化可能造成规模失业的,鼓励企业采取减薪不减员等多种措施尽可能不裁员或者少裁员。对不裁员或者少裁员的企业,各级人民政府及其有关部门应当给予政策扶持。  各级人力资源行政部门应当依法加强对企业裁员行为的监管。  第二十九条县级以上人民政府应当建立就业登记和失业登记制度,完善就业管理和失业登记。  就业登记、失业登记的具体程序和登记证的管理办法由省人力资源行政部门制定。  第三十条公共就业服务机构负责就业登记和失业登记工作。公共就业服务机构应当建立专门台帐,及时、准确地记录劳动者就业和失业变动情况,并做好相应统计工作。  第三十一条用人单位应当在用工之日起三十日内为劳动者办理就业登记手续。用人单位与劳动者终止或者解除劳动关系的,应当在终止或者解除劳动关系后十五日内为劳动者办理失业登记手续。  劳动者从事个体经营或者灵活就业的,由本人在街道、乡(镇)的公共就业服务机构办理就业登记。  第三十二条在法定劳动年龄内有劳动能力、就业要求,处于无业状态的城镇常住人员,可以到公共就业服务机构办理失业登记。没有就业经历的城镇户籍人员在户籍所在地办理登记;进城务工人员和其他非本地户籍人员在常住地稳定就业满六个月后失去工作的,可以在常住地办理失业登记。  第三十三条登记失业人员凭失业登记证享受公共就业服务和就业扶持政策;其中符合条件的,按照有关规定享受失业保险待遇。  登记失业人员应当及时向公共就业服务机构说明就业、失业状况,并积极参加公共就业服务机构组织的职业介绍、就业培训等活动。


第五章职业教育和培训
  第三十四条县级以上人民政府应当根据当地经济社会发展和市场需求,制定职业能力开发计划,整合职业教育培训资源,统筹协调各类培训机构,大力发展职业教育,促进劳动者提高职业技能,增强就业能力和创业能力。  鼓励支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训。鼓励劳动者参加各种形式的培训。  第三十五条县级以上人民政府应当加大对公共就业培训机构的投入,改善培训条件,提高培训质量,建立健全公共实际训练基地,面向社会开展职业技能操作训练和职业技能鉴定服务。  第三十六条企业应当按照国家有关规定提取职工教育经费,对劳动者进行职业技能培训和继续教育培训。  第三十七条对失业人员、复员转业军人、登记失业高校毕业生参加职业技能培训的,按照有关规定给予职业培训补贴。  第三十八条各级人民政府应当大力开展农村劳动力职业技能培训,按照有关规定给予职业培训补贴。  鼓励各类培训机构根据农村劳动力的特点和就业需求,开展针对性、实用性培训。  第三十九条省辖市、县级人民政府应当对有创业意愿的失业人员、复员转业军人、登记失业的高校毕业生和回乡创业人员开展创业培训,并按照有关规定给予创业培训补贴。  第四十条各级人力资源行政部门应当积极组织职业技能考核鉴定工作,为劳动者参加职业技能考核鉴定提供服务。  对国家规定实行就业准入制度的特殊工种,就业困难人员和进城务工人员通过初次职业技能鉴定,取得职业资格证书的,给予一次性职业技能鉴定补贴。  第四十一条用人单位应当遵守国家职业资格证书制度,对实行就业准入的职业,应当招用已经取得相应职业资格证书的人员。第四十二条省辖市、县级人民政府应当建立健全劳动预备制度。对有就业和培训要求的初高中毕业生,实行三个月以上十二个月以内的预备培训,使其取得相应的职业资格或者掌握一定的职业技能。


第六章就业援助
  第四十三条各级人民政府应当建立健全就业援助制度,积极帮助和扶持有就业愿望和就业能力的就业困难人员。就业困难人员是指:(一)城镇零就业家庭的成员;(二)距法定退休年龄十年以内的登记失业人员;(三)连续失业一年以上的登记失业人员;(四)困难家庭中就业困难的高校毕业生;(五)就业困难的被征地农民;(六)失业的残疾人、城镇复员转业军人、县级以上劳动模范、军烈属和需要抚养未成年人的单亲家庭成员;(七)其他符合国家和省规定的就业困难人员。  第四十四条县级以上人力资源行政部门及其公共就业服务机构应当完善就业困难人员申报制度,规范审核认定程序,建立专门的台帐,帮助就业困难人员实现就业。  就业困难人员可以向所在地街道、社区、乡(镇)的公共就业服务机构申请就业援助。经街道、社区、乡(镇)的公共就业服务机构确认属实的,纳入就业援助范围。  第四十五条县级以上人民政府及其有关部门应当按照有关规定对就业困难人员实施以下就业扶持:  (一)免费公共就业服务;(二)职业培训、创业培训和技能鉴定补贴;(三)对在公益性岗位工作的,给予岗位补贴和社会保险补贴;(四)对自主创业的,给予免费创业服务、小额担保贷款和贷款贴息,以及有关税收优惠和行政事业性收费减免;  (五)对实现灵活就业并办理就业登记手续、参加社会保险的,给予灵活就业人员社会保险补贴。  第四十六条各级人民政府投资开发的公益性岗位,应当按照比例优先安排符合岗位要求的就业困难人员。公益性岗位是指:  (一)各级人民政府投资建设的公共设施的管理、维护所需岗位;  (二)各级人民政府及其工作部门、事业单位组织的社会公益活动所需岗位;  (三)各级人民政府及其工作部门、事业单位的工勤服务岗位;  (四)城镇交通秩序协助管理岗位和城镇街道、社区环境卫生管理岗位;  (五)各级人民政府及其工作部门、事业单位开发的其他适合就业困难人员就业的岗位。  第四十七条对确认属实的零就业家庭成员提出就业申请并愿意服从岗位安排的,县级以上人力资源行政部门及其街道、社区、乡(镇)的公共就业服务机构,应当及时为其安排就业岗位,确保至少有一人实现就业。  


第七章监督保障
  第四十八条县级以上人民政府应当按照目标责任制的要求,对所属的有关部门和下级人民政府促进就业工作进行考核。  第四十九条县级以上人民政府应当加强对下级人民政府促进就业政策落实、就业服务管理、职业教育培训、就业援助等工作情况的监督检查。  第五十条县级以上审计机关和财政部门应当依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。  第五十一条金融监督管理部门和人力资源行政部门应当加强对小额担保贷款业务的指导,督促小额担保贷款工作的落实。  第五十二条县级以上人力资源行政部门应当对本条例的实施情况进行监督检查,建立健全举报制度,受理对违反本条例行为的举报,并及时予以核实处理。  第五十三条县级以上人民政府应当适时向本级人民代表大会常务委员会报告促进就业工作情况,接受本级人民代表大会常务委员会的监督。  


第八章法律责任
  第五十四条省辖市、县级人民政府未完成年度就业工作主要目标任务的,由上级人民政府给予通报批评。  第五十五条违反本条例规定,未落实促进就业政策、建立公共就业服务体系、开展职业教育培训和就业援助工作的,由上级人民政府责令限期改正;拒不改正的,给予通报批评,并对直接责任人员依法给予行政处分。  第五十六条违反本条例规定,未安排就业专项资金的,由同级人民代表大会及其常务委员会在审查预决算时予以纠正。  截留、挤占、挪用、虚报冒领就业专项资金的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。  第五十七条违反本条例规定,人力资源等行政部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。  第五十八条用人单位违反本条例第三十一条第一款规定,未及时为劳动者办理就业失业登记手续的,由人力资源行政部门责令限期改正;拒不改正的,处以二百元以上五百元以下罚款。  第五十九条违反本条例第三十六条规定,企业未按照国家规定提取职工教育经费,或者挪用职工教育经费的,由人力资源行政部门责令改正;拒不改正的,依法给予处罚。


第九章附则
   第六十条本条例自2009年5月1日起施行。



关于加强广州亚运会亚残运会期间寄递物品安全监管工作的通告

国家邮政局 国家安全部 公安部等


关于加强广州亚运会亚残运会期间寄递物品安全监管工作的通告

国邮发〔2010〕166号


为切实维护广州亚运会和亚残运会(以下简称亚运会和亚残运会)期间(2010年11月1日至12月31日)的寄递物品安全,保障国家利益和人民生命财产安全,现就加强亚运会和亚残运会期间的寄递物品安全监管工作的有关事项通告如下:

一、确保寄递物品安全是邮政企业、快递企业(含所有从事信件、包裹、印刷品等寄递服务业务的企业)与全体社会公众的共同责任和义务。邮政企业、快递企业是寄递物品安全的第一责任单位,应严格执行《中华人民共和国邮政法》等有关法律法规,切实做好寄递物品安全工作。社会公众要依法、正确使用寄递服务,自觉维护寄递物品安全。

二、邮政企业、快递企业要严格落实收寄验视制度。对用户交寄的信件,必要时邮政企业可以要求用户开拆,检查其夹寄的其他物品;对用户交寄的除信件以外的邮件、快件,邮政企业、快递企业要当场验视内件,确认安全后方可收寄;对国家明令禁止寄递的物品、不能确认安全的物品(如不明机电装置、粉末、装有不明气体或液体的密闭装置等)或用户拒绝验视的,不予收寄。亚运会和亚残运会期间,对寄往广东省广州、佛山、东莞、汕尾4个亚运赛区城市的邮件、快件,应要求用户出示有效身份证件,认真登记寄递物品、收件人和寄件人信息。对未出示有效身份证件的,要重点查验,确认安全后方可收寄。

三、邮政企业、快递企业应按照“谁经营、谁负责”的原则,切实加强安全管理,提高安全防范水平。要进一步完善收寄、分拣、运输、投递等环节的各项安全制度,配置必要的安全检查人员和检查设备,提高邮件、快件安全检查效率;要加强安全隐患排查,对自查中发现的问题及时整改,防患于未然;要加强对员工的安全培训教育,提高安全防范意识与能力;要积极配合邮政管理、国家安全、公安、海关等部门的安全监管工作,为有关部门的执法检查提供便利条件。发现利用寄递渠道从事违法犯罪活动的,要立即报告当地邮政管理、国家安全、公安、海关等部门并协助处理。

四、亚运会、亚残运会组委会已指定广东省邮政企业(广东省邮政公司、广东省邮政速递物流有限公司)负责亚运村及比赛场馆的寄递服务,其他快递企业不得进入亚运村及比赛场馆从事物品的收寄或投递服务。对已收寄的寄往亚运村及比赛场馆区内的快件,快递企业应委托邮政企业代为投递,相关费用由快递企业负担。

五、任何公民、法人和其他组织不得交寄国家明令禁止寄递或者违反规定交寄国家限制寄递的各类物品。在交寄物品时,应配合邮政企业、快递企业做好内件的验视工作,如实填写寄件人、收件人姓名地址、内件物品的名称;寄往广州、佛山、东莞、汕尾4个亚运赛区城市的用户,要主动出示有效身份证件。用户在邮件、快件中夹带禁止寄递或者限制寄递的物品,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任;造成人身伤害或者财产损失的,依法承担赔偿责任。

六、进出境邮递物品、快件在办结海关手续前,除法律规定的有关部门外,未经海关许可,任何单位及个人不得擅自开拆、分拣、运输、投递、封发或者进行其他处置。进出境邮递物品、快件的收件人、寄件人应当向海关如实申报收寄或承运的物品。邮政企业、快递企业在进出境邮递物品、快件中发现夹带禁止或者限制进出境物品的,应当立即通知海关并协助调查、处理。违反《中华人民共和国海关法》及其他有关法律、行政法规的规定的,依照有关法律、行政法规的规定处罚。

七、邮政管理、国家安全、公安、海关等部门要加大对寄递物品安全的宣传和检查力度,严厉打击利用寄递渠道从事危害国家安全、公共安全和社会政治稳定的违法犯罪行为。要加强对邮政企业、快递企业的监督管理,对不认真执行《中华人民共和国邮政法》等有关法律法规,不执行收寄验视制度,违法收寄禁止、限制寄递物品,以及不配合有关部门依法实施监督检查的,要依法追究邮政企业、快递企业与有关责任人员的相应责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

特此通告。

国家邮政局 国家安全部

公安部  海关总署